试论政府投资项目跟踪审计
段红涛 方志国(审计署哈尔滨办)
【发布时间:2012年03月12日】
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    【摘要】  作为近年来新兴的审计方式,跟踪审计在政府投资项目特别是基建投资审计项目中得到了较为广泛的应用。本文从追溯跟踪审计的发展历程入手,通过分析对比其与传统审计的不同特点,结合实践讨论在跟踪审计执行过程中的优势及存在的局限性,总结采用该种审计方式应注意的问题,并最终提出相应的对策和建议。
    【关键词】  跟踪审计   优点   局限性   建议
    
    一、跟踪审计的发展及现状
    
    纵观我国政府审计的发展脉络,无论是早期的财政财务收支审计,还是近期的建设项目管理审计,基本审计方式都以事后审计为主,审计的重心停留在合法合规性方面,尽管取得了一定的成果,但审计价值并没有完全得到实现。事后审计对象往往是既成事实的建设项目,很难进行事先的预防和控制,反馈的信息也严重滞后,审计工作在规范建设管理方面未能起到应有的作用。由于事后审计无法深入现场核实与确认审计信息,尤其是隐蔽工程的真伪,如果信息失真可能会导致的审计结论失偏,不仅影响了审计有效性目标的实现,甚至存在巨大的审计风险。

    20世纪90年代后期,跟踪审计的出现在一定程度上解决了事后审计的上述弊端。随着国家审计的不断前进发展,政府投资项目审计开始着眼于能够“未雨绸缪”的跟踪审计,审计介入项目的时间点也逐步前移,从事后审计慢慢向事中审计,甚至是事前审计过渡。尤其是“5.12”汶川地震之后,审计署调集全国的审计力量对灾后重建工作进行全面的跟踪审计,开启了一个全新的审计模式。在此之前只有奥运会工程、三峡建设工程、西气东送工程等中央特大投资项目采取过这种方式。汶川地震灾后重建跟踪审计充分发挥审计机关的“免疫系统”功能,发现和处理在灾后重建过程中一些制度障碍或管理不规范等问题,促进其很快得到解决,推动灾后重建工作的顺利进行。作为一种“非常规”的审计方式,跟踪审计的这些应用,为其进一步发展总结积累了大量经验。
    
    二、跟踪审计较传统审计方式的优势特点
    
    (一)从静态向动态转化 。一方面,传统审计模式是在工程竣工后集中进行一次项目整体审计,这时要面对很大的工作量。而跟踪审计可以分时段分内容地进行动态审计,使审核思路更清晰,可缓解短时间内处理大量数据的压力。另一方面,跟踪审计可以分析前后阶段互相影响的关联因素,可以动态地监督项目建设过程各阶段的运作。
    (二)从事后审计向与事前、事中相结合审计转变 。在传统的事后审计时,因隐蔽工程或多次变更部位的一些细节记录不详,很难区分清楚、判定正确。跟踪审计则可从源头上解决此类现象的发生,如在施工阶段审计人员已及时深入现场,在隐蔽工程掩盖前或变更过程中作好记录取证,准确掌握工程过程中各种有效信息。
    (三)减少时耗,提高工效。如在施工阶段跟踪审计人员在施工现场会同建设方、监理方、施工方签字认可了实测记录后,可立即计算出相应的工程数据,避免了推诿和以往长期不签证,大量积压的弊病,将较长的传统审计周期提前压缩消化在事中阶段,使过去过于集中的工作量尽可能均匀分散在施工阶段,从而提高了审计效率,加大了审核力度。
    
    三、政府投资项目跟踪审计存在的局限性
    
    虽然跟踪审计具有广泛性、全面性、过程性的特点,但是它在近年来的试行中也不可避免的反映出一些局限性,具体表现在以下几个方面:

    (一)跟踪审计深度难以把握,审计目标偏离。跟踪审计是对项目全过程的审计,需要审计人员在项目建设过程中频繁地介入,实施审计,提出建议,供相关建设管理单位纠正和改进工作,很容易使审计人员偏离监督咨询建议的审计目标,介入到建设项目管理的职能范围中。比如,关于建设现场签证问题,国家明确规定了建设单位、监理单位的职责和具体操作规范,而在实际工作中,他们往往先要跟审计人员表态后自己才签署。这样很容易造成各方利益的冲突,破坏跟踪审计所建立的权力制衡机制。

    (二)跟踪审计时间介入点模糊,审计效果不明显。工程建设项目一般要经历投资决策、设计、招标投标、施工、竣工结算等阶段。那么跟踪审计从不同阶段介入,审计效果就有所不同。而跟踪审计的时间介入点没有一个明确的规定。虽然从理论上讲是越早介入审计越好,但在项目审计实践中,一方面由于审计人员在评价前期决策是否科学方面缺乏专业能力,无法承担这个审计重任;另一方面,对政府投资项目进行的跟踪审计重点多侧重于项目建设的质量和成本的真实性,容易忽略项目建设的科学性和合理性,因而绝大多数都是在施工和竣工结算阶段才介入。那么在项目前期可研、初设和招投标阶段的论证工作便无法控制,跟踪审计的效果就不够充分、不够明显。

    (三)跟踪审计力量有限,审计风险增大。跟踪审计是对建设项目贯穿始终的全过程审计,涉及到项目建设的方方面面,所以需要充足的审计力量,以满足跟踪审计内容的广泛性和专业性。然而,在目前审计力量有限的情况下,面对如此繁重的审计任务,如此详细的审计内容,如此长期的审计过程,审计风险必然增大。

    (四)审计外聘人员的业务能力和道德素养缺乏保证,影响审计质量。

    如前所述,由于政府投资项目跟踪审计内容所要求审计组人员具有全面的知识结构,单凭审计机关工作人员的一己之力,往往很难独自完成项目。所以目前很多政府投资项目的跟踪审计需要外聘相关专业人员参与协审。作为外聘协审人员而言,其工作思路往往是从本专业技术的角度去开展。对项目的审查缺乏审计的视角,对现象问题的表述不符合审计规范语言的要求,这对审计底稿等材料的质量控制造成影响。如果在工作中发现技术含量较高的专业性问题而不与审计组沟通及时指出,就达不到跟踪审计的目的,审计工作质量也难以保证。
    
    四、政府投资项目跟踪审计的建议
    
    (一)准确把握跟踪审计介入时间。跟踪审计作为一种绩效审计的模式,应综合考虑被审计项目的建设规模、建设周期、审计资源和审计成本等多方面要素后研究确定审计介入的时间:是从立项时介入,还是从开工时介入,是从概算编制后跟踪资金运行路线,还是从施工合同签订后跟踪合同的履行情况。此外,对投资规模大、建设周期长的项目,由审计机关根据项目特点和自身力量,安排每年几次、每季度一次的定期跟踪审计;对一些投资规模较小、有较成熟的管理经验、市场竞争较为充分的项目,选择重点控制环节,如招投标阶段、重大设计变更、重点隐蔽工程、材料设备采购等环节,进行不定期地跟踪审计;对政府要求高、时间紧、投资额较大的项目,审计机关派出审计组进驻项目现场,与项目建设同步进行驻场跟踪审计。

    (二)合理定位跟踪审计介入深度。审计是以堵塞项目建设漏洞、完善项目管理机制为目的,其作为第三者参与项目建设的过程,而不是建设项目负责人。审计机关不是从事建设管理、施工、监理方面的具体工作,而是履行对上述工作的监督职能,实现促进这些工作规范、有效运行的目标。跟踪审计中发现问题,应及时与被审单位取得联系并以书面形式反映,而不应直接干涉相关建设单位的工作。在跟踪审计工作中,应把握好监督者的角色定位,不偏离定位而成为管理者。

    (三)把握跟踪审计的重点关键环节。跟踪审计的实施过程与项目的建设过程同步进行。而项目建设过程呈现动态的、立体交叉式推进,即同时有若干个单位工程的多个分部分项工程在进行。如何顺利开展跟踪审计工作,确保审计工作质量而又不影响建设项目的正常施工?在目前在审计力量、审计成本有限的情况下,就需要确定跟踪审计的重点,也是跟踪审计工作的重要节点。才能达到事半功倍的效果。建议重点关注一下几个基本建设程序环节:前期决策;设计;招标投标;隐蔽工程验收;材料与设备的采购;重大变更等。

    (四)重视资料库建设,项目结束后认真研究总结。由于跟踪审计时间跨度大,有的项目会延续几年,在审计过程审计组要重视项目资料库的积累建设,及时收集项目基本情况及相关法规等资料,这样即使遇到审计组人员变动,也可以保持审计工作的延续性,并为后续审计工作提供参考。

    (五)加强外聘人员审前培训,优化跟踪审计人员配备。在跟踪审计过程中,国家审计机关因自身的审计力量有限,需借助外聘专业人员来进行协审。对于外聘人员来说,需要在短时间内适应审计工作,将业务知识尽快与审计工作相结合,从审计的角度去思考问题,阐述观点,同时严格要遵守审计各项廉政、保密纪律。审计组需要提前组织,做好审前培训,这样才能更好地整合审计资源,利用外聘人员专业力量相对较强的优点,更好地开展跟踪项目审计工作。(哈尔滨办 段红涛  方志国)

    主要参考文献:
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