浅议财政预算执行审计应把握的四个关键点
刁仁道（江苏省扬州市邗江区审计局）
从1995年开始,根据《审计法》的要求,各级审计机关相继开展了对本级预算执行情况 (即“同级审”)和对下级人民政府预算执行情况的审计(即“上审下”),从而形成了“上审下”与“同级审”相结合的审计监督制度。多年来的实践表明，该制度对完整有效地发挥审计的监督职能，维护经济社会的财经秩序，更好地为政府加强预算管理和人大监督政府财政收支，起到了良好的保障作用。然而，我们也应当看到，由于受审计体制和监督手段的限制，财政预算执行审计过程中或多或少地存在需要改进和加强的环节。笔者认为，要开展好财政预算执行审计，须把握好四个关键点。
关键点一：要把预算编制作为审计的出发点
预算和预算编制对总预算和部门预算执行以及预算的结果起着关键性的作用，经人大批准的财政预算是预算执行的依据，预算编制的好，对预算执行有良好的指导和规范作用。近年来，由于财政部门预算编制不够规范和完整，致使预算执行存在诸多问题，如年初财力测算不足、年度追加预算较多；多列结转下年支出，预备费动用不合规，部分资金分配缺乏科学、合理的标准和依据；某些支出预算批复迟缓，影响了资金的及时安排和使用等等。因此，为了更好地发挥审计监督作用，有必要对预算和预算编制进行审计。其审计的重点是看预算编制是否合法、细化；编制依据和标准是否充分、合理；预算收入是否真实、可靠；预算支出是否合法、合理；部门预算编制是否真实、准确；预算和预算编制的效益性如何等等。通过监督前置，将审计的重点由盯住决算转到预算上来，从而确保了公共财政导向下的预算编制。
关键点二：要把财政资金的流向作为审计的切入点
预算执行审计规模大、时间长、环节多，必须在审计的全过程中紧扣“预算执行”这—主题，为此要把握好三个方面。一是在审计对象上，重点选择组织预算执行、参与预算执行，掌握资金调拨权和管理使用大宗财政性资金的部门进行审计。二是在审计内容上，除财政预算收支外，还应选择一些对预算执行影响较大的财政专项资金、预算外资金以及其他财政性资金进行审计。三是在具体审计实施上，要针对不同部门确定不同的审计重点，并结合社会群众、政府领导或上级部门关注的和急需掌握、解决的热点、焦点和难点问题开展有针对性的审计。对问题比较突出的资金，年年作为一个专题，年年安排审计，直至掌管和使用资金的部门单位建立完善的管理制度，并确保问题得到有效纠正。在审计的方法上，可以根据不同的审计目的，开展行业审计和专项审计调查。针对某项资金开展行业审计，有利于扩展审计的广度，发现该行业存在的普遍性和倾向性的问题，使问题在较大的范围内得到纠正。而针对某项资金开展专项审计调查，有利于推进审计的深度，审计调查灵活性强，提供的材料翔实，可以弥补一般审计的不足，能够从更高、更深、更广、更宏观的层次上全面和客观的充分反映、揭示、披露情况和问题。
关键点三：要把预算执行的效益作为审计的着眼点
随着财政职能的转变和预算收入的增长，社会公众对财政资金安全性和有效性的关注日益增强，这就要求审计部门在预算执行审计中，既要关注财政资金筹得和用得“对不对”、“实不实”，更要关注用得“好不好”，目标取向上要从传统的侧重于评价财政财务收支的真实性、合法性上，转变到重点评价财政资金的效益上来。在人力支配上，以全面推进效益审计为主要方向，每年投入效益审计的力量要占整个审计力量的较大比例，把效益审计作为一个独立的审计类型进行探索；在审计方式上，以专项审计调查为主要方式，每年开展的专项审计调查项目要占整个项目的一半左右，把专项审计调查作为一种特殊的效益审计方法进行实践；在审计范围上，以政府性资金为主要对象，每年安排审计或专项调查的资金总额要占政府性资金的一半左右，把重点揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题作为效益审计的重点；在审计目标上，以提高财政资金的使用效益和管理水平为出发点，每年安排的效益审计项目要全部向社会公布，把政府性资金投资建设项目和财政专项资金作为效益审计的突破口。
关键点四：要把机制体制的运行情况作为审计的着力点
无论财政预算编制，财政预算执行，还是提高财政资金的使用效益，都需要制度来保障、规范和约束，这就要求审计部门在重点揭露和查纠违规违纪问题的同时，从体制、机制层面上查找分析存在问题的原因，把促进解决现实问题与促进建立完善体制、机制结合起来，通过审计建议促进健全完善相关制度，堵塞漏洞，防范风险，提高管理水平。预算执行审计反映出来的问题往往与制度、体制、机制和管理有关，因此，预算执行审计不能就账论账，就账论事，而应当就问题论管理和制度建设，站在宏观角度对审计发现问题和情况进行分析和提炼。要抓住关键问题和本质问题，善于从众多零散的问题中，筛选出真正具有代表性、规律性的东西，在总结归纳的高度和深度上下功夫，防止就事论事，满足浅尝辄止。要透过现象看本质，挖掘产生问题的根源，提出解决问题的方法。要善于从前瞻性、战略性高度看待预算执行，从体制机制上进行深入分析，从管理上查找原因，深刻挖潜财政预算审计的内涵，提出具有可操作性的审计建议，提升财政预算执行审计成果的利用层次，由单个效果向综合效果转化，使审计成果得到更好的应用。（刁仁道）
关键点一：要把预算编制作为审计的出发点
预算和预算编制对总预算和部门预算执行以及预算的结果起着关键性的作用，经人大批准的财政预算是预算执行的依据，预算编制的好，对预算执行有良好的指导和规范作用。近年来，由于财政部门预算编制不够规范和完整，致使预算执行存在诸多问题，如年初财力测算不足、年度追加预算较多；多列结转下年支出，预备费动用不合规，部分资金分配缺乏科学、合理的标准和依据；某些支出预算批复迟缓，影响了资金的及时安排和使用等等。因此，为了更好地发挥审计监督作用，有必要对预算和预算编制进行审计。其审计的重点是看预算编制是否合法、细化；编制依据和标准是否充分、合理；预算收入是否真实、可靠；预算支出是否合法、合理；部门预算编制是否真实、准确；预算和预算编制的效益性如何等等。通过监督前置，将审计的重点由盯住决算转到预算上来，从而确保了公共财政导向下的预算编制。
关键点二：要把财政资金的流向作为审计的切入点
预算执行审计规模大、时间长、环节多，必须在审计的全过程中紧扣“预算执行”这—主题，为此要把握好三个方面。一是在审计对象上，重点选择组织预算执行、参与预算执行，掌握资金调拨权和管理使用大宗财政性资金的部门进行审计。二是在审计内容上，除财政预算收支外，还应选择一些对预算执行影响较大的财政专项资金、预算外资金以及其他财政性资金进行审计。三是在具体审计实施上，要针对不同部门确定不同的审计重点，并结合社会群众、政府领导或上级部门关注的和急需掌握、解决的热点、焦点和难点问题开展有针对性的审计。对问题比较突出的资金，年年作为一个专题，年年安排审计，直至掌管和使用资金的部门单位建立完善的管理制度，并确保问题得到有效纠正。在审计的方法上，可以根据不同的审计目的，开展行业审计和专项审计调查。针对某项资金开展行业审计，有利于扩展审计的广度，发现该行业存在的普遍性和倾向性的问题，使问题在较大的范围内得到纠正。而针对某项资金开展专项审计调查，有利于推进审计的深度，审计调查灵活性强，提供的材料翔实，可以弥补一般审计的不足，能够从更高、更深、更广、更宏观的层次上全面和客观的充分反映、揭示、披露情况和问题。
关键点三：要把预算执行的效益作为审计的着眼点
随着财政职能的转变和预算收入的增长，社会公众对财政资金安全性和有效性的关注日益增强，这就要求审计部门在预算执行审计中，既要关注财政资金筹得和用得“对不对”、“实不实”，更要关注用得“好不好”，目标取向上要从传统的侧重于评价财政财务收支的真实性、合法性上，转变到重点评价财政资金的效益上来。在人力支配上，以全面推进效益审计为主要方向，每年投入效益审计的力量要占整个审计力量的较大比例，把效益审计作为一个独立的审计类型进行探索；在审计方式上，以专项审计调查为主要方式，每年开展的专项审计调查项目要占整个项目的一半左右，把专项审计调查作为一种特殊的效益审计方法进行实践；在审计范围上，以政府性资金为主要对象，每年安排审计或专项调查的资金总额要占政府性资金的一半左右，把重点揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题作为效益审计的重点；在审计目标上，以提高财政资金的使用效益和管理水平为出发点，每年安排的效益审计项目要全部向社会公布，把政府性资金投资建设项目和财政专项资金作为效益审计的突破口。
关键点四：要把机制体制的运行情况作为审计的着力点
无论财政预算编制，财政预算执行，还是提高财政资金的使用效益，都需要制度来保障、规范和约束，这就要求审计部门在重点揭露和查纠违规违纪问题的同时，从体制、机制层面上查找分析存在问题的原因，把促进解决现实问题与促进建立完善体制、机制结合起来，通过审计建议促进健全完善相关制度，堵塞漏洞，防范风险，提高管理水平。预算执行审计反映出来的问题往往与制度、体制、机制和管理有关，因此，预算执行审计不能就账论账，就账论事，而应当就问题论管理和制度建设，站在宏观角度对审计发现问题和情况进行分析和提炼。要抓住关键问题和本质问题，善于从众多零散的问题中，筛选出真正具有代表性、规律性的东西，在总结归纳的高度和深度上下功夫，防止就事论事，满足浅尝辄止。要透过现象看本质，挖掘产生问题的根源，提出解决问题的方法。要善于从前瞻性、战略性高度看待预算执行，从体制机制上进行深入分析，从管理上查找原因，深刻挖潜财政预算审计的内涵，提出具有可操作性的审计建议，提升财政预算执行审计成果的利用层次，由单个效果向综合效果转化，使审计成果得到更好的应用。（刁仁道）
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