我国失业保险制度运行状况浅析
郭福灿（审计署郑州办 ）
失业保险制度是国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业暂时中断生活来源的劳动者提供基本生活保障，并帮助其实现再就业的一项制度。该项制度作为社会保障体系的一个重要组成部分，自1986年建立实施以来，在保障失业人员的基本生活，促进再就业，健全劳动力服务市场体系，维护社会稳定等方面发挥了积极的作用。但是该项制度在实际运行中还存在着一些亟待解决的问题，需要加以完善。
一、失业保险制度在实际运行中存在的一些亟待解决的问题
（一）失业保险的保障面较窄，未能实现对要求获得而未能获得劳动机会人群的全覆盖。我国的社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利等方面，其中社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五个方面。而失业保险作为社会保障的一个重要分支，其保障对象应尽可能包括所有剔除身体和主观因素未获得工作岗位、需要提供保障的人员。但我国现行的失业保险制度是对劳动者由于非本人原因暂时失去工作，致使工资收入中断而失去维持生计来源，在制度规定的时间内，从国家或社会获得物质帮助以保障其基本生活的一种社会保险制度。《失业保险条例》第二条规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。本条所称城镇企业，是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。”由此可知我国失业保险的范围并没有覆盖城镇所有的失业者，如城镇未就业的大中专毕业生和原灵活就业的失业人员等。这些人被排除在缴费义务外，自然不能享受失业保险待遇，增加了其家庭的经济负担甚至影响着社会的稳定。
（二）现行的失业保险待遇发放与保险费缴纳脱钩的制度设计，影响了社会缴纳失业保险费的积极性，增加了失业保险基金的征缴难度。目前，失业保险资金的筹措渠道主要是企事业单位的缴纳和国家财政补贴，筹措方式主要是单位和个人按比例承担。失业保险缴费基数实行上不封顶政策。用工单位及其员工按工资总额的一定比例缴纳保险费。不同行业的单位及其员工缴费水平高低不一，甚至悬殊很大。但失业保险待遇标准的制定却完全没有考虑缴费的水平，而是仅仅依据参保年限按照统一标准计发，而且不论缴费时间多长，享受失业保险待遇最长不超过24个月。造成一些失业率低的行业及部分国有企事业单位缴费积极性不高，甚至存在严重欠费；而一些民营企业员工流动频繁，拒绝参保；企业中失业风险较大的临时工及农民工大多没有参保。上述情况加重了失业保险金征缴难度，限制了其作用的发挥。
（三）失业保险统筹层次太低，抵御风险能力较弱。失业保险条例第七条规定，失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。目前失业保险除个别地区实现市级统筹外，大多数地区实行县级统筹。由于经济发展水平和失业状况不平衡等原因，失业保险业务发展也极不平衡，存在明显的地域差异。经济发达地区，就业形势相对较好，失业保险基金筹集较多;而经济落后地区，就业相对困难，基金支出大，失业保险基金严重不足。当前失业保险基金管理机构分散，管理层次过多，各地保障标准不一致状况，不仅减弱了失业保险抵御风险的能力，影响了失业保险基金的合理有效运用，更不利于失业保险制度的顺利实施。
（四）失业保险制度部分条款及其后续管理工作缺乏操作规范，影响了该项制度作用的发挥。一是失业保险制度部分条款执行困难。我国《失业保险条例》第十七条规定，失业人员重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限可以与前次失业应领取而尚未领取的失业保险的期限合并计算，但最长不得超过24个月。上述规定对于在不同的统筹地区重新就业的人员，办理保险事务，操作难度巨大。因为失业保险是统筹地区属地管理，一旦转换统筹地区，前次失业应领而未领的失业保险待遇金额由于各统筹区的失业待遇标准不同而难以确定，而且也加重了失业人员办理手续上的繁琐，更可能使失业人员的实际利益受到损害。另外目前失业保险金的标准按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平确定，使失业保险仅停留在生活保障上，在促进失业人员再就业方面发挥的功能还不够。二是失业人员培训管理缺乏有效配套措施。根据失业保险条例第十条第四项规定，失业保险基金可用于领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴。因此失业人员在领取失业待遇期间可免费接受职业培训，并可享受职业介绍的待遇。但是由于受县市基层职业培训能力及培训方式的局限，失业人员接受职业培训意愿不强。另外相关部门对职业培训的监管和培训后的就业去向缺乏相应的配套管理措施，使职业培训工作难以发挥应有的作用。
二、完善失业保险制度的几点建议
（一）逐步扩大失业保险的覆盖范围，建立多渠道的失业保险筹资方式。失业保险作为社会保障的一种形式，应当是覆盖全社会的，涵盖所有劳动者，而无论其居住地和职业如何，都应纳入失业保险的范围之内，尤其是未就业的大中专毕业生和失业的灵活就业人员。对大中专毕业生，可以考虑建立大中专生失业保障基金的办法。在大中专生进校时，由财政拨款和个人共同交纳失业保障金，建立失业保险基金，由劳动保障部门将其纳入失业保障管理体系。毕业后如不能就业的大中专生，到劳动就业机构进行失业登记，享受一段时间的失业保险待遇，并可享受就业培训，使其积累经验，提高综合能力，顺利就业；对自谋职业、自主创业者，可享受就业优惠政策，并对未领取保险待遇的，退还其个人缴纳的部分。对灵活就业人员，也应当纳入失业保险覆盖范围，允许其以个人身份缴纳失业保险费，建立起有效的监管机制和良好的诚信机制，保障其失业期间的基本生活，充分发挥失业保险全民参与、全民受益的功能。
（二）实行失业待遇领取与个人缴费挂钩，真正实现“权力与义务相对应”。针对单位及个人缴费基数高低不一，领取待遇却无差别这一现象，建议实行保险待遇标准与缴费相挂钩。在不低于城镇居民最低生活保障的基础上，遵循“多缴多领，少缴少领”的原则，计算失业保险待遇，充分调动企业及员工参保的积极性，在社会互济与自我保障结合的同时，充分实现权力与义务的对应，维护制度的公平性。
（三）提高失业保险社会统筹层次。在立法上应当对失业保险的统筹制度进行必要的调整，由市县级统筹扩大到省级统筹，甚至达到全国统筹，统一基金管理，规范基金收支标准，避免出现经济发达地区与经济欠发达地区之间出现的失业保险基金收支失衡问题，提高失业保险机制的抵御风险能力。
（四）完善劳动就业服务体系和配套措施。劳动保险管理部门应督促指导职业培训机构根据市场需求制定相应培训方案，增强失业人员的职业技能培训的针对性和有效性，以提高他们抵御失业风险的能力。同时研究制定加快劳动就业服务体系建设的配套措施，将全国的劳动就业需求信息集中到劳动就业服务网络中，为失业者提供比较全面的就业信息服务。（郭福灿）
一、失业保险制度在实际运行中存在的一些亟待解决的问题
（一）失业保险的保障面较窄，未能实现对要求获得而未能获得劳动机会人群的全覆盖。我国的社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利等方面，其中社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五个方面。而失业保险作为社会保障的一个重要分支，其保障对象应尽可能包括所有剔除身体和主观因素未获得工作岗位、需要提供保障的人员。但我国现行的失业保险制度是对劳动者由于非本人原因暂时失去工作，致使工资收入中断而失去维持生计来源，在制度规定的时间内，从国家或社会获得物质帮助以保障其基本生活的一种社会保险制度。《失业保险条例》第二条规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。本条所称城镇企业，是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。”由此可知我国失业保险的范围并没有覆盖城镇所有的失业者，如城镇未就业的大中专毕业生和原灵活就业的失业人员等。这些人被排除在缴费义务外，自然不能享受失业保险待遇，增加了其家庭的经济负担甚至影响着社会的稳定。
（二）现行的失业保险待遇发放与保险费缴纳脱钩的制度设计，影响了社会缴纳失业保险费的积极性，增加了失业保险基金的征缴难度。目前，失业保险资金的筹措渠道主要是企事业单位的缴纳和国家财政补贴，筹措方式主要是单位和个人按比例承担。失业保险缴费基数实行上不封顶政策。用工单位及其员工按工资总额的一定比例缴纳保险费。不同行业的单位及其员工缴费水平高低不一，甚至悬殊很大。但失业保险待遇标准的制定却完全没有考虑缴费的水平，而是仅仅依据参保年限按照统一标准计发，而且不论缴费时间多长，享受失业保险待遇最长不超过24个月。造成一些失业率低的行业及部分国有企事业单位缴费积极性不高，甚至存在严重欠费；而一些民营企业员工流动频繁，拒绝参保；企业中失业风险较大的临时工及农民工大多没有参保。上述情况加重了失业保险金征缴难度，限制了其作用的发挥。
（三）失业保险统筹层次太低，抵御风险能力较弱。失业保险条例第七条规定，失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。目前失业保险除个别地区实现市级统筹外，大多数地区实行县级统筹。由于经济发展水平和失业状况不平衡等原因，失业保险业务发展也极不平衡，存在明显的地域差异。经济发达地区，就业形势相对较好，失业保险基金筹集较多;而经济落后地区，就业相对困难，基金支出大，失业保险基金严重不足。当前失业保险基金管理机构分散，管理层次过多，各地保障标准不一致状况，不仅减弱了失业保险抵御风险的能力，影响了失业保险基金的合理有效运用，更不利于失业保险制度的顺利实施。
（四）失业保险制度部分条款及其后续管理工作缺乏操作规范，影响了该项制度作用的发挥。一是失业保险制度部分条款执行困难。我国《失业保险条例》第十七条规定，失业人员重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限可以与前次失业应领取而尚未领取的失业保险的期限合并计算，但最长不得超过24个月。上述规定对于在不同的统筹地区重新就业的人员，办理保险事务，操作难度巨大。因为失业保险是统筹地区属地管理，一旦转换统筹地区，前次失业应领而未领的失业保险待遇金额由于各统筹区的失业待遇标准不同而难以确定，而且也加重了失业人员办理手续上的繁琐，更可能使失业人员的实际利益受到损害。另外目前失业保险金的标准按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平确定，使失业保险仅停留在生活保障上，在促进失业人员再就业方面发挥的功能还不够。二是失业人员培训管理缺乏有效配套措施。根据失业保险条例第十条第四项规定，失业保险基金可用于领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴。因此失业人员在领取失业待遇期间可免费接受职业培训，并可享受职业介绍的待遇。但是由于受县市基层职业培训能力及培训方式的局限，失业人员接受职业培训意愿不强。另外相关部门对职业培训的监管和培训后的就业去向缺乏相应的配套管理措施，使职业培训工作难以发挥应有的作用。
二、完善失业保险制度的几点建议
（一）逐步扩大失业保险的覆盖范围，建立多渠道的失业保险筹资方式。失业保险作为社会保障的一种形式，应当是覆盖全社会的，涵盖所有劳动者，而无论其居住地和职业如何，都应纳入失业保险的范围之内，尤其是未就业的大中专毕业生和失业的灵活就业人员。对大中专毕业生，可以考虑建立大中专生失业保障基金的办法。在大中专生进校时，由财政拨款和个人共同交纳失业保障金，建立失业保险基金，由劳动保障部门将其纳入失业保障管理体系。毕业后如不能就业的大中专生，到劳动就业机构进行失业登记，享受一段时间的失业保险待遇，并可享受就业培训，使其积累经验，提高综合能力，顺利就业；对自谋职业、自主创业者，可享受就业优惠政策，并对未领取保险待遇的，退还其个人缴纳的部分。对灵活就业人员，也应当纳入失业保险覆盖范围，允许其以个人身份缴纳失业保险费，建立起有效的监管机制和良好的诚信机制，保障其失业期间的基本生活，充分发挥失业保险全民参与、全民受益的功能。
（二）实行失业待遇领取与个人缴费挂钩，真正实现“权力与义务相对应”。针对单位及个人缴费基数高低不一，领取待遇却无差别这一现象，建议实行保险待遇标准与缴费相挂钩。在不低于城镇居民最低生活保障的基础上，遵循“多缴多领，少缴少领”的原则，计算失业保险待遇，充分调动企业及员工参保的积极性，在社会互济与自我保障结合的同时，充分实现权力与义务的对应，维护制度的公平性。
（三）提高失业保险社会统筹层次。在立法上应当对失业保险的统筹制度进行必要的调整，由市县级统筹扩大到省级统筹，甚至达到全国统筹，统一基金管理，规范基金收支标准，避免出现经济发达地区与经济欠发达地区之间出现的失业保险基金收支失衡问题，提高失业保险机制的抵御风险能力。
（四）完善劳动就业服务体系和配套措施。劳动保险管理部门应督促指导职业培训机构根据市场需求制定相应培训方案，增强失业人员的职业技能培训的针对性和有效性，以提高他们抵御失业风险的能力。同时研究制定加快劳动就业服务体系建设的配套措施，将全国的劳动就业需求信息集中到劳动就业服务网络中，为失业者提供比较全面的就业信息服务。（郭福灿）
| 【关闭】 【打印】 |
