浅析“流程法”在征地拆迁审计中的应用
白永新（江苏扬州市审计局）
随着改革开放步伐的加快，建设项目用地总量增长迅速，而建设项目的征地拆迁直接关系到被征地农民或者其他权利人的切身利益和地区社会经济的和谐发展，对农村征地拆迁审计工作提出了更高的要求。各地审计机关应在征地拆迁审计实践中积极探索新的审计方法，结合项目实施浅谈一下“流程法”在征地拆迁审计的实践。
一、结合征地拆迁流程明确审计目标及内容
（一）征地拆迁审计目标。通过审计了解征地拆迁工作流程以及管理模式，查明征地拆迁安置资金的来源及安置补偿依据、安置补偿对象以及安置补偿标准，揭示相关单位在征地拆迁过程中违反相关政策及公开、公平、公正原则的现象和问题，查找发现问题的原因，剖析现象背后的问题实质，提出促进规范管理的意见和建议。
（二）征地拆迁审计内容。主要包括：征地拆迁工作管理情况、征地拆迁实施情况及其效果、征地拆迁安置资金筹集、使用及管理情况。
二、以征地拆迁流程分析审计重点及措施
（一）工作业务流程审计重点及措施。围绕征地拆迁工作业务流程（以某区为例如下图），
审查各项管理制度设置及执行情况，重点检查征地拆迁工作管理情况。
1.检查是否建立专门的征地拆迁管理部门，相关内部控制制度是否建立、健全、有效。
2.检查是否及时编制和下达征地、拆迁年度计划。
3.审核征地拆迁项目实施程序是否符合有关规定，项目审批流程是否完整，手续是否齐全。
4.检查是否建立相关的征地、拆迁工作制度。
5.检查征地拆迁项目责任单位、参与项目具体实施各单位及其相关负责人职责是否明确。
6.检查是否建立了对征地拆迁工作的监管机制，能否起到相互监督、相互制约、相互牵制的作用。
7.检查拆迁安置补偿协议的签订、拆迁资金的审批支付、拆迁资料的收集整理归档等工作流程的执行情况。
（二）权益保障审计重点及措施。
从保护被征地、拆迁人合法权益入手，针对征地拆迁程序的合法、合规性，安置补偿依据的合法、合规性，征地、拆迁工作产生的经济和社会效益，以及人民群众的满意度等内容，重点检查征地、拆迁实施情况及分析其效果。
1.检查是否按规定办理征地手续、缴纳相关规费用,是否按规定对失地农民进行补偿。
2.检查是否编制征地拆迁安置计划并及时实施，拆迁是否按规定进行公告，拆迁公司、评估公司的选定，是否制定相关比选的机制，拆迁评估程序是否规范执行。
3.审核房屋权属是否明确，核对房屋用途是否与证件登记用途或相关证明用途一致，房屋分类是否正确（住宅、非住宅）。
4.调查征地拆迁项目涉及的被补偿人家庭人口基本情况，检查补偿、安置人口是否真实、准确。
5.核对被拆迁人补偿面积是否与证件登记面积相符，无证面积的勘测认定是否合规；装修评估报告是否附有面积、装修材料数量及金额明细单；收集核对营业执照或纳税记录，核定实际用于经营的面积；特困补助是否有民政部门认定证明，残疾补助是否有残联认定证明。
6.检查征地拆迁安置补偿的操作程序是否严密、规范，对特殊事项的补偿是否制定并执行了相关的议事程序和审批程序。
7.对照相关规定、房屋评估价及安置补偿标准复核计算所需房屋拆迁补偿款；对从事生产经营活动的，对照安置补偿实施方案复核计算营业补偿；对其他政策性补助依据相关部门规定复核计算。
8.检查安置房建设情况，测算安置房建设成本。
9.调查征地拆迁工作产生的经济和社会效益，以及人民群众的满意度。
（三）资金流程审计重点及措施。围绕征地及拆迁工作资金流程（以某区为例如下图），
审查各项资金管理制度设置及执行情况，重点检查征地拆迁安置资金筹集、使用及管理情况，减少资金流失，保证资金充分发挥效益。
1.检查征地及拆迁安置资金的来源是否合规。
2.检查筹集的征地拆迁资金是否及时足额下拨、是否及时入账、专户存储和专账核算。
3.检查征地及拆迁安置资金的用途。
4.检查是否建立了严格的使用管理制度，管理是否规范有效，资金在拨付的各个环节是否发生挤占、截留、挪用、滞留等违法违规问题。
5.检查拆迁中拆除房屋残值收入是否纳入财务核算。
6.延伸检查村集体经济组织对征用农民集体所有土地补偿费及集体财产拆迁补偿费的分配、使用和管理情况，包括补偿费是否纳入村集体财务并实行专项管理和监督；支付给村集体经济组织的补偿费是否按规定在村集体和农民之间进行合理分配，被征地农户的权益是否得到保障。
7.检查采取征地包干的，是否严格按照国家有关规定确定征地包干费用；检查拆迁安置工作经费是否存在随意乱支、滥发等违纪行为。
三、针对征地拆迁流程提出审计建议
（一）完善机构及监管机制。一是完善征地拆迁资金管理机制，对各项支出实行预算管理，明确资金用途，统一项目核算，加强资金使用监管；二是完善征地拆迁档案管理机制，对征地拆迁项目原始状态、原始资料以及征地拆迁过程进行详细记录和存档，实施信息化管理；三是建立安置房动态管理机制，严格安置房分配、使用权限及审批制度；四是实施跟踪督查机制，可设立内部审计机构或聘请社会中介机构，对房屋及附着物调查、初评等关键节点，提前介入、跟踪审查；五是严格责任追究机制，加强对拆迁实施单位、评估单位、旧房拆除单位的监督和考核，考核不通过的，应追究责任。
（二）合理提高补偿标准，严格执行补偿政策。对于确实与现实脱节的征地补偿安置标准，以及现有政策中未考虑到的实际问题及情况，应统一上调标准，增加补偿事项。另外，征地拆迁工作实施单位及人员应自始自终掌握统一的尺度，严格按照既定政策进行征地拆迁和补偿，该给群众决不克扣，不违背政策的前提下，就高不就低；对于群众提出的不合理要求做好解释工作，不该补的坚决不补。任何人都不得随意“开口子”，做到一个政策执行到底。
（三）尽快拿出具体措施，大力整治违建赶建。违章建筑和赶建搭建是征地拆迁的症结所在，按照目前的做法，以评估和会办的方式基本认可违章建筑和赶建搭建的行为，会使情况愈演愈烈，恶性循环。必须明确整治违建赶建的责任主体，加强村级基层集体组织干部力量的配备，从领导干部带头做起，首先做到干部、工作人员及亲属不违建，并带头拆违；另外，应整合执法力量，制定奖励违建举报办法，加大执法力度，对于不执行整改通知，依然我行我素的住户，有必要采取强制措施，拆除违章建筑。
（四）积极创新安置方式，保障安置补偿到位。积极创新补偿安置方式，考虑群众的长远利益，合理规划建设农贸市场或小商品市场等营业场所，将摊位经营权列为安置方式，设立转岗基金，鼓励群众自谋出路，从事个体户和经营私营企业；鼓励、吸引群众在满足居住条件的前提下选择货币补偿，将征地拆迁的补偿款以股金的方式投入经营，实现保值增值。加快安置房建设进度，提前规划、加强管理，保障安置数量和质量。减少征地补偿款发放的中间环节，防止补偿费渠道梗阻和漏洞，保障款项及时补偿到位。（白永新）
一、结合征地拆迁流程明确审计目标及内容
（一）征地拆迁审计目标。通过审计了解征地拆迁工作流程以及管理模式，查明征地拆迁安置资金的来源及安置补偿依据、安置补偿对象以及安置补偿标准，揭示相关单位在征地拆迁过程中违反相关政策及公开、公平、公正原则的现象和问题，查找发现问题的原因，剖析现象背后的问题实质，提出促进规范管理的意见和建议。
（二）征地拆迁审计内容。主要包括：征地拆迁工作管理情况、征地拆迁实施情况及其效果、征地拆迁安置资金筹集、使用及管理情况。
二、以征地拆迁流程分析审计重点及措施
（一）工作业务流程审计重点及措施。围绕征地拆迁工作业务流程（以某区为例如下图），
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审查各项管理制度设置及执行情况，重点检查征地拆迁工作管理情况。
1.检查是否建立专门的征地拆迁管理部门，相关内部控制制度是否建立、健全、有效。
2.检查是否及时编制和下达征地、拆迁年度计划。
3.审核征地拆迁项目实施程序是否符合有关规定，项目审批流程是否完整，手续是否齐全。
4.检查是否建立相关的征地、拆迁工作制度。
5.检查征地拆迁项目责任单位、参与项目具体实施各单位及其相关负责人职责是否明确。
6.检查是否建立了对征地拆迁工作的监管机制，能否起到相互监督、相互制约、相互牵制的作用。
7.检查拆迁安置补偿协议的签订、拆迁资金的审批支付、拆迁资料的收集整理归档等工作流程的执行情况。
（二）权益保障审计重点及措施。
从保护被征地、拆迁人合法权益入手，针对征地拆迁程序的合法、合规性，安置补偿依据的合法、合规性，征地、拆迁工作产生的经济和社会效益，以及人民群众的满意度等内容，重点检查征地、拆迁实施情况及分析其效果。
1.检查是否按规定办理征地手续、缴纳相关规费用,是否按规定对失地农民进行补偿。
2.检查是否编制征地拆迁安置计划并及时实施，拆迁是否按规定进行公告，拆迁公司、评估公司的选定，是否制定相关比选的机制，拆迁评估程序是否规范执行。
3.审核房屋权属是否明确，核对房屋用途是否与证件登记用途或相关证明用途一致，房屋分类是否正确（住宅、非住宅）。
4.调查征地拆迁项目涉及的被补偿人家庭人口基本情况，检查补偿、安置人口是否真实、准确。
5.核对被拆迁人补偿面积是否与证件登记面积相符，无证面积的勘测认定是否合规；装修评估报告是否附有面积、装修材料数量及金额明细单；收集核对营业执照或纳税记录，核定实际用于经营的面积；特困补助是否有民政部门认定证明，残疾补助是否有残联认定证明。
6.检查征地拆迁安置补偿的操作程序是否严密、规范，对特殊事项的补偿是否制定并执行了相关的议事程序和审批程序。
7.对照相关规定、房屋评估价及安置补偿标准复核计算所需房屋拆迁补偿款；对从事生产经营活动的，对照安置补偿实施方案复核计算营业补偿；对其他政策性补助依据相关部门规定复核计算。
8.检查安置房建设情况，测算安置房建设成本。
9.调查征地拆迁工作产生的经济和社会效益，以及人民群众的满意度。
（三）资金流程审计重点及措施。围绕征地及拆迁工作资金流程（以某区为例如下图），
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审查各项资金管理制度设置及执行情况，重点检查征地拆迁安置资金筹集、使用及管理情况，减少资金流失，保证资金充分发挥效益。
1.检查征地及拆迁安置资金的来源是否合规。
2.检查筹集的征地拆迁资金是否及时足额下拨、是否及时入账、专户存储和专账核算。
3.检查征地及拆迁安置资金的用途。
4.检查是否建立了严格的使用管理制度，管理是否规范有效，资金在拨付的各个环节是否发生挤占、截留、挪用、滞留等违法违规问题。
5.检查拆迁中拆除房屋残值收入是否纳入财务核算。
6.延伸检查村集体经济组织对征用农民集体所有土地补偿费及集体财产拆迁补偿费的分配、使用和管理情况，包括补偿费是否纳入村集体财务并实行专项管理和监督；支付给村集体经济组织的补偿费是否按规定在村集体和农民之间进行合理分配，被征地农户的权益是否得到保障。
7.检查采取征地包干的，是否严格按照国家有关规定确定征地包干费用；检查拆迁安置工作经费是否存在随意乱支、滥发等违纪行为。
三、针对征地拆迁流程提出审计建议
（一）完善机构及监管机制。一是完善征地拆迁资金管理机制，对各项支出实行预算管理，明确资金用途，统一项目核算，加强资金使用监管；二是完善征地拆迁档案管理机制，对征地拆迁项目原始状态、原始资料以及征地拆迁过程进行详细记录和存档，实施信息化管理；三是建立安置房动态管理机制，严格安置房分配、使用权限及审批制度；四是实施跟踪督查机制，可设立内部审计机构或聘请社会中介机构，对房屋及附着物调查、初评等关键节点，提前介入、跟踪审查；五是严格责任追究机制，加强对拆迁实施单位、评估单位、旧房拆除单位的监督和考核，考核不通过的，应追究责任。
（二）合理提高补偿标准，严格执行补偿政策。对于确实与现实脱节的征地补偿安置标准，以及现有政策中未考虑到的实际问题及情况，应统一上调标准，增加补偿事项。另外，征地拆迁工作实施单位及人员应自始自终掌握统一的尺度，严格按照既定政策进行征地拆迁和补偿，该给群众决不克扣，不违背政策的前提下，就高不就低；对于群众提出的不合理要求做好解释工作，不该补的坚决不补。任何人都不得随意“开口子”，做到一个政策执行到底。
（三）尽快拿出具体措施，大力整治违建赶建。违章建筑和赶建搭建是征地拆迁的症结所在，按照目前的做法，以评估和会办的方式基本认可违章建筑和赶建搭建的行为，会使情况愈演愈烈，恶性循环。必须明确整治违建赶建的责任主体，加强村级基层集体组织干部力量的配备，从领导干部带头做起，首先做到干部、工作人员及亲属不违建，并带头拆违；另外，应整合执法力量，制定奖励违建举报办法，加大执法力度，对于不执行整改通知，依然我行我素的住户，有必要采取强制措施，拆除违章建筑。
（四）积极创新安置方式，保障安置补偿到位。积极创新补偿安置方式，考虑群众的长远利益，合理规划建设农贸市场或小商品市场等营业场所，将摊位经营权列为安置方式，设立转岗基金，鼓励群众自谋出路，从事个体户和经营私营企业；鼓励、吸引群众在满足居住条件的前提下选择货币补偿，将征地拆迁的补偿款以股金的方式投入经营，实现保值增值。加快安置房建设进度，提前规划、加强管理，保障安置数量和质量。减少征地补偿款发放的中间环节，防止补偿费渠道梗阻和漏洞，保障款项及时补偿到位。（白永新）
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