基于国家治理视角的金融审计目标演进分析
刘铮（审计署西安办）
作为金融监管体系中一个重要的组成部分，金融审计通过关注国家宏观调控措施的落实效果，查找金融机构风险隐患，查处重大违法案件和经济犯罪线索，揭示体制性障碍、制度性缺陷和重大损失浪费行为，在防范和化解金融风险、服务国家治理方面发挥着重要的作用。
一、国家审计与国家治理关系的研究进展
（一）国家审计在国家治理中的地位和功能。国家审计是国家治理的工具，在国家治理过程中发挥不可替代的作用。政府审计监督是国家治理的重要基石之一, 它通过风险监控和控制确保政府和政府有关部门有效履行其责任, 并为政府的其他治理主体提供信息支持。当政府审计监督有效时, 能显著提高政府治理成功的可能性，因此完善政府治理机制是政府审计工作的目标和任务。
（二）国家审计对完善国家治理的作用。现代国家治理需要按照激励的原则进行机制设计，但是信息不对称问题的存在使得激励机制需要权衡效率与信息租金；政府审计通过对信息进行验证，可以有效地降低代理成本，减少信息寻租。因此，国家审计是监督制约权力运行的重要措施，是推进民主法治的重要途径，是加强反腐倡廉的有力工具，是维护国家安全的重要保障，是推动深化改革的重要力量，是维护民生的有效手段。
二、金融审计目标与国家治理的关系
（一）金融审计本质。从国家审计的本质是对政府行为绩效的监督的角度出发，金融审计的目标应该是促进政府金融管理机构充分有效地行使权力，以有效地防范金融风险，保证国家的金融安全。
（二）金融审计目标的演变体现了国家治理的需求。从金融审计的发展历程来看，审计目标的演进与国家治理的需求是密切相关的。
1.维护财经纪律（1983年至1998年）。基于当时财务管理工作普遍薄弱、财经纪律不严的现实情况，这个时期的金融审计以维护国家财经纪律为主要目标，重点检查金融机构的财务收支是否符合国家财经法规和审计规章制度。
2.关注风险、效益、管理（1999年至2007年）。亚洲金融危机爆发后，银行业企业负债率过高，不良资产巨大，抗风险能力较弱和金融机构违规经营，扩大了金融风险。这个时期的金融审计突破了以往单一的财务收支和资产、负债、损益审计模式，突出了损益真实性、信贷资产质量和严重经济违法案件三个审计重点。
3. 关注安全、风险、发展（2008年至现在）。2008年以后，由于美国金融危机引发全球金融动荡，金融安全成为国家和社会各界关注的焦点问题。《审计署2008 至2012 年审计工作发展规划》提出，“金融审计以维护安全、防范风险、促进发展为目标,服务国家宏观政策，推动金融改革，维护金融稳定，完善金融监管，推动建立高效安全的现代金融体系”。
三、影响当前审计目标实现的现实因素
（一）金融审计目标的三个层次。根据当前金融审计安全、风险、发展的三个目标，我们可以把审计目标相应分解为三个层次。
1．风险性层次。通过加强对金融机构的审计，约束金融机构的经营行为，能够防止和纠正违规行为，提高金融机构会计资料的可靠性，使其真实的反映财务状况和经营成果，以及存款规模、资产负债比率、风险基金计提金额等指标。
2．安全性层次。金融审计通过发挥其独立性强、监督范围广、查证技术方法多、综合分析能力突出等专业优势,能够促进国家金融政策的贯彻落实，发挥国家采用金融手段调控经济的作用，及时发现问题,广泛搜集信息,维护经济稳定和金融安全。
3．发展性层次。金融审计可以发挥审计建议的效能，特别是在完善被审计单位内部控制制度方面，改善内部控制的非现场监测条件，促进其提高自我约束、自我发展能力。
（二）影响审计目标实现的因素。
1. 影响风险性层次目标实现的制约因素。
（1）金融行业的绩效审计、经济责任审计开展得较为有限。近几年，审计署组织了部分金融机构和金融监管部门领导人的任期经济责任审计，但是大多还是在传统的资产负债损益审计思路下开展工作，对于经济责任审计还处于探索和起步阶段；对金融监管机构审计，局限于年度预算执行审计，对其监管效率未进行过多关注。
（2）审计范围和技术方法较为单一。随着金融业对外开放和行业竞争程度的提高，国际化趋势和新型金融工具、金融产品的开发运用成为金融领域的显著特征，各类中间业务、衍生业务在金融机构营业收入中的比重业不断上升。与之相比，金融审计目前还更多的停留在以传统信贷业务为主要审计范围的阶段，对于证券、保险等金融机构以及创新性金融业务的审计实践还不够多，没有按金融功能、金融产品等进行跨行业、跨市场、跨领域审计，技术方法也有待进一步提高。
2. 安全性层次目标实现的制约因素。
（1）与监管部门的数据共享不够多，对审计的前瞻性有一定影响。各级金融监管部门都有自己独立的调研统计团队和信息系统,数据的及时性较强。但当前审计机关与其他金融监管部门之间数据和信息的共享还不够多，对于热点问题的把握主要依赖于对商业银行的数据分析、各地审计组反馈的情况及掌握的公开数据，在数据掌握方面的局限性，对审计的前瞻性和敏锐性有一定的影响，制约了对于苗头性风险的及时揭示。
（2）体制机制层面的分析不够深入。由于金融行业是案件的高发区域，在审计成果考核的导向下，审计组往往将重心放在重大违法犯罪线索的揭露和查处上面，而对于从体制、机制及政策层面的分析一般都停留在较浅的层次。
3. 发展性层次目标实现的制约因素。
（1）审计建议的指导性不够强。目前，每年安排对一家银行的总行和分支行进行全面审计，审计中对于共性的问题以审计工作动态等方式在各组之间进行交流，在这种模式下，容易忽略横向的区域特征，一些关于区域性金融机构的共性特点没有体现出来，在这个基础上所提出的建议带有了一定的局限性，没有发挥对于国家治理应有的服务作用。
（2）监管部门重复检查现象较为严重。由于金融审计与金融监管部门职能交错，存在着一定的重复监管现象，几项检查同时开展工作，在办公设施、调阅档案资料等方面都存在一定的冲突，不仅影响检查效率，也在一定程度上影响商业银行的正常工作。
四、治理视角下金融审计目标的实现机制
（一）风险性目标的实现机制。
1.在项目选取上，增加专项审计和效益审计的比重，提高项目的灵活性。针对当前审计中存在的人员、时间紧缺问题，应当在安排全面性审计项目的同时，适当增加针对某些风险较高领域和业务专项审计的比重，提高项目的灵活机动性，便于对某些苗头性问题及时进行审计，强化监督的针对性和时效性。
2.在审计对象选择上，加大对地方金融机构的监督力度，化解地方金融隐患；加大对资本市场的审计监督力度，规范市场运行秩序；加大创新业务审计力度，推动金融创新；开展金融机构的信息系统审计，维护金融信息安全。
（二）安全性目标的实现机制。
1.金融审计要以金融安全为中心，密切关注影响我国金融安全的各种因素的发展变化，关注宏观性、行业性和系统性风险。同时，也要加大对宏观经济和金融运行的研究力度，力争使研究热点呈现多样化，审计理论探讨纵深化，金融审计理论应当不仅仅只是实践经验的总结，而是出现相对于实践的一定程度上的超前性。
2.建立与其他金融监管部门的数据和信息共享制度，及时分析反映经济金融状况的各项数据，及时搜集金融风险预警指标情况，关注导致金融风险的苗头性问题，及时向政府决策机构等相关部门发出预警信息。
（三）发展性目标的实现机制。
1.在审计方式选择上，实现条块有机结合。只有同时开展对同一区域内几家机构的审计调查，才能更有效的抓住区域金融运行的共性特征，在此基础上提出更切实有效的建议。因此，应当打破目前审计范围上的条块分割概念，开展一些跨行业、跨隶属关系的专项调查，更好的发挥审计的效力。
2.在职责分工上，实现金融审计与金融监管的合理划分。金融审计可将重点放在对一些薄弱环节、风险较高机构的专项审计方面；对于日常性的监管，则由各监管部门来负责，审计部门对监管绩效进行监督，评价金融监管与金融体系运行的关系，以促进监管资源的优化配置和监管方式的创新发展，降低监管成本，提高监管效率。（刘铮）
一、国家审计与国家治理关系的研究进展
（一）国家审计在国家治理中的地位和功能。国家审计是国家治理的工具，在国家治理过程中发挥不可替代的作用。政府审计监督是国家治理的重要基石之一, 它通过风险监控和控制确保政府和政府有关部门有效履行其责任, 并为政府的其他治理主体提供信息支持。当政府审计监督有效时, 能显著提高政府治理成功的可能性，因此完善政府治理机制是政府审计工作的目标和任务。
（二）国家审计对完善国家治理的作用。现代国家治理需要按照激励的原则进行机制设计，但是信息不对称问题的存在使得激励机制需要权衡效率与信息租金；政府审计通过对信息进行验证，可以有效地降低代理成本，减少信息寻租。因此，国家审计是监督制约权力运行的重要措施，是推进民主法治的重要途径，是加强反腐倡廉的有力工具，是维护国家安全的重要保障，是推动深化改革的重要力量，是维护民生的有效手段。
二、金融审计目标与国家治理的关系
（一）金融审计本质。从国家审计的本质是对政府行为绩效的监督的角度出发，金融审计的目标应该是促进政府金融管理机构充分有效地行使权力，以有效地防范金融风险，保证国家的金融安全。
（二）金融审计目标的演变体现了国家治理的需求。从金融审计的发展历程来看，审计目标的演进与国家治理的需求是密切相关的。
1.维护财经纪律（1983年至1998年）。基于当时财务管理工作普遍薄弱、财经纪律不严的现实情况，这个时期的金融审计以维护国家财经纪律为主要目标，重点检查金融机构的财务收支是否符合国家财经法规和审计规章制度。
2.关注风险、效益、管理（1999年至2007年）。亚洲金融危机爆发后，银行业企业负债率过高，不良资产巨大，抗风险能力较弱和金融机构违规经营，扩大了金融风险。这个时期的金融审计突破了以往单一的财务收支和资产、负债、损益审计模式，突出了损益真实性、信贷资产质量和严重经济违法案件三个审计重点。
3. 关注安全、风险、发展（2008年至现在）。2008年以后，由于美国金融危机引发全球金融动荡，金融安全成为国家和社会各界关注的焦点问题。《审计署2008 至2012 年审计工作发展规划》提出，“金融审计以维护安全、防范风险、促进发展为目标,服务国家宏观政策，推动金融改革，维护金融稳定，完善金融监管，推动建立高效安全的现代金融体系”。
三、影响当前审计目标实现的现实因素
（一）金融审计目标的三个层次。根据当前金融审计安全、风险、发展的三个目标，我们可以把审计目标相应分解为三个层次。
1．风险性层次。通过加强对金融机构的审计，约束金融机构的经营行为，能够防止和纠正违规行为，提高金融机构会计资料的可靠性，使其真实的反映财务状况和经营成果，以及存款规模、资产负债比率、风险基金计提金额等指标。
2．安全性层次。金融审计通过发挥其独立性强、监督范围广、查证技术方法多、综合分析能力突出等专业优势,能够促进国家金融政策的贯彻落实，发挥国家采用金融手段调控经济的作用，及时发现问题,广泛搜集信息,维护经济稳定和金融安全。
3．发展性层次。金融审计可以发挥审计建议的效能，特别是在完善被审计单位内部控制制度方面，改善内部控制的非现场监测条件，促进其提高自我约束、自我发展能力。
（二）影响审计目标实现的因素。
1. 影响风险性层次目标实现的制约因素。
（1）金融行业的绩效审计、经济责任审计开展得较为有限。近几年，审计署组织了部分金融机构和金融监管部门领导人的任期经济责任审计，但是大多还是在传统的资产负债损益审计思路下开展工作，对于经济责任审计还处于探索和起步阶段；对金融监管机构审计，局限于年度预算执行审计，对其监管效率未进行过多关注。
（2）审计范围和技术方法较为单一。随着金融业对外开放和行业竞争程度的提高，国际化趋势和新型金融工具、金融产品的开发运用成为金融领域的显著特征，各类中间业务、衍生业务在金融机构营业收入中的比重业不断上升。与之相比，金融审计目前还更多的停留在以传统信贷业务为主要审计范围的阶段，对于证券、保险等金融机构以及创新性金融业务的审计实践还不够多，没有按金融功能、金融产品等进行跨行业、跨市场、跨领域审计，技术方法也有待进一步提高。
2. 安全性层次目标实现的制约因素。
（1）与监管部门的数据共享不够多，对审计的前瞻性有一定影响。各级金融监管部门都有自己独立的调研统计团队和信息系统,数据的及时性较强。但当前审计机关与其他金融监管部门之间数据和信息的共享还不够多，对于热点问题的把握主要依赖于对商业银行的数据分析、各地审计组反馈的情况及掌握的公开数据，在数据掌握方面的局限性，对审计的前瞻性和敏锐性有一定的影响，制约了对于苗头性风险的及时揭示。
（2）体制机制层面的分析不够深入。由于金融行业是案件的高发区域，在审计成果考核的导向下，审计组往往将重心放在重大违法犯罪线索的揭露和查处上面，而对于从体制、机制及政策层面的分析一般都停留在较浅的层次。
3. 发展性层次目标实现的制约因素。
（1）审计建议的指导性不够强。目前，每年安排对一家银行的总行和分支行进行全面审计，审计中对于共性的问题以审计工作动态等方式在各组之间进行交流，在这种模式下，容易忽略横向的区域特征，一些关于区域性金融机构的共性特点没有体现出来，在这个基础上所提出的建议带有了一定的局限性，没有发挥对于国家治理应有的服务作用。
（2）监管部门重复检查现象较为严重。由于金融审计与金融监管部门职能交错，存在着一定的重复监管现象，几项检查同时开展工作，在办公设施、调阅档案资料等方面都存在一定的冲突，不仅影响检查效率，也在一定程度上影响商业银行的正常工作。
四、治理视角下金融审计目标的实现机制
（一）风险性目标的实现机制。
1.在项目选取上，增加专项审计和效益审计的比重，提高项目的灵活性。针对当前审计中存在的人员、时间紧缺问题，应当在安排全面性审计项目的同时，适当增加针对某些风险较高领域和业务专项审计的比重，提高项目的灵活机动性，便于对某些苗头性问题及时进行审计，强化监督的针对性和时效性。
2.在审计对象选择上，加大对地方金融机构的监督力度，化解地方金融隐患；加大对资本市场的审计监督力度，规范市场运行秩序；加大创新业务审计力度，推动金融创新；开展金融机构的信息系统审计，维护金融信息安全。
（二）安全性目标的实现机制。
1.金融审计要以金融安全为中心，密切关注影响我国金融安全的各种因素的发展变化，关注宏观性、行业性和系统性风险。同时，也要加大对宏观经济和金融运行的研究力度，力争使研究热点呈现多样化，审计理论探讨纵深化，金融审计理论应当不仅仅只是实践经验的总结，而是出现相对于实践的一定程度上的超前性。
2.建立与其他金融监管部门的数据和信息共享制度，及时分析反映经济金融状况的各项数据，及时搜集金融风险预警指标情况，关注导致金融风险的苗头性问题，及时向政府决策机构等相关部门发出预警信息。
（三）发展性目标的实现机制。
1.在审计方式选择上，实现条块有机结合。只有同时开展对同一区域内几家机构的审计调查，才能更有效的抓住区域金融运行的共性特征，在此基础上提出更切实有效的建议。因此，应当打破目前审计范围上的条块分割概念，开展一些跨行业、跨隶属关系的专项调查，更好的发挥审计的效力。
2.在职责分工上，实现金融审计与金融监管的合理划分。金融审计可将重点放在对一些薄弱环节、风险较高机构的专项审计方面；对于日常性的监管，则由各监管部门来负责，审计部门对监管绩效进行监督，评价金融监管与金融体系运行的关系，以促进监管资源的优化配置和监管方式的创新发展，降低监管成本，提高监管效率。（刘铮）
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