浅谈BT方式潜在风险及完善对策
侯绍林 王美莹(审计署京津冀办)
【发布时间:2012年03月07日】
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    BT(Built-Transfer)投资方式(以下简称BT方式)是政府通过合同约定,将拟建设的某个基本建设项目合同授予建筑商,在规定的合同条件下,由建筑商负责该项目的投、融资和建设,并按照约定的条件,建筑商将该项目建成验收合格后由政府回购的一种新型的融资建设方式。笔者结合对企业采用BT方式投资政府基本建设项目的审计实践,谈一些自己的看法。

    一、BT项目潜在的风险

    近年来,BT项目呈逐年增加且规模逐步扩大态势,BT方式对于整合资本、技术、管理、市场及政府资源发挥了一定的积极作用,在一定程度上破解了项目建设资金瓶颈的制约。但是,由于BT方式缺乏相关的法律规范,部分项目在实施过程中影响了国家现行财政政策和货币政策的执行效果,并存在潜在的财政风险、金融风险以及企业经营风险。

    二、BT方式存在的主要问题

    从审计实践情况来看,当前企业实施的BT项目存在以下几方面问题。

    (一)BT方式在一定程度上加大了政府财政风险和信贷调控难度,影响国家财政和信贷政策的执行效果。在地方政府融资规模受到极大关注、各地清理规范融资平台公司的力度日益加大的背景下,BT方式作为一种有待于规范的新生事物,在客观上成为政府负债和固定资产投资的“表外项目”,对于信贷政策等宏观调控手段的有效运用也提出了新的挑战。《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)要求地方政府对融资平台公司债务进行全面清理并严格控制新开工项目。然而BT方式下的投资承建方并未进入此次调控视野,由此而产生的地方政府债务也未纳入清理范围,从而为地方政府规避调控提供了新渠道。如某企业实施的20多个BT项目共需资金100多亿元中,银行贷款比例达60%。根据目前国家相关政策规定,上述项目如果采取工程施工方式,地方政府融资平台则很难从银行等金融机构贷得款项,但是在BT方式下,地方政府选择融资能力较强的建筑企业作为投资承建方,一般可以比较容易地取得项目贷款,规避了对地方政府融资平台的信贷调控。

    (二)部分地方政府存在违规向BT项目承诺回购的情况。部分地方政府对BT项目的还款承诺时间要早于人代会通过地方政府还款计划的时间,这种以政府未来财政收入资金作为支付回购款承诺的做法,实际上是在人代会通过之前即将部分收入和支出项目固定下来,与《中华人民共和国预算法》的有关规定不符。同时,在缺乏实质监督的情况下,容易导致地方政府忽视对财政风险的防范。如某企业在A市已经投资建设的BT项目有7个,其中A市财政局等六部门于2008年11月对其中5个项目作出了还款承诺,而A市人大常委会于2008年12月才通过合作投资建设相关决议。

    (三)企业通过引入信托基金,在保留实际控制权的前提下,未将资产负债率高的BT项目公司纳入合并报表范围。实际操作中,一些企业在部分BT项目公司中引入了信托基金作为名义上的控股股东,从而将资产负债率较高的BT项目公司排除在合并报表范围之外,达到了粉饰会计报表、提高后续融资能力的目的;同时还可以将信托基金投入的股权资金作为项目资本金,轻松达到国家对项目资本金的强制要求。

    (四)BT形式加大了项目投资成本,加重了财政负担。在BT方式下,政府实际是通过分期付款的形式取得了该项目,暂时缓解了眼前的工程支出的压力,但项目的一切成本费用最终都要由政府承担,而且还要支付高昂的利息费用和投资方利润,加重了政府负担。同时由于缺少相关规定,实际操作中对投资承建方的选择方式和程序也是五花八门,难以实现对成本的有效控制。例如某企业在A市投资建设的7个BT项目中,需要A市政府支付的垫资费用就达1亿元,占其他成本6亿多元的15%,较大幅度地增加了项目的投资成本。

    三、出现上述问题的主要原因分析

    一方面是部分地方政府为了解决自身有限的财力与日益增长的基础设施建设需求的矛盾,不得不去寻求社会资本支持。另一方面社会资本觉得政府信誉级别最高,支付风险相对较小,在丰厚利润的驱动下甘愿充当地方政府的“融资平台”。另外,国内没有专门的BT方面的法律规范,致使管理体制、税收体制和实际操作中存在诸多问题,如工程招标是按工程招标的方式由城建主管部门负责管理,还是归入法人项目招标或特许经营招标由发改委等投资主管部门管理,职责不清,推诿扯皮现象很难避免。

    四、完善BT投资方式的有关对策

    一是国家相关部门对BT投资方式应进行详细的调研,充分考虑BT方式对于金融领域和财政领域宏观调控政策及建筑市场秩序的影响,尽快完善有关法律、法规,规范BT投资行为。
    二是国家相关部门应积极引导地方政府在采取BT融资建设中量力而行,并应与相关宏观调控措施进行有效衔接,合理控制负债规模,加强监督管理,保证宏观调控政策目标的落实,有效防范财政、金融风险。(侯绍林 王美莹)
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