基层审计机关开展社保基金绩效审计之我见
姚峰 沈洪波（山东省平邑县审计局）
通俗的讲，社会保险资金是老百姓的“保命钱”、“养命钱”，它保障了人民群众的养老问题，保证了弱势群体的基本生活。这一制度的完善和建立对于保障人民群众基本生活权益，维护社会稳定，促进社会和谐，发挥了积极的作用。国家审计署《2008至2012年审计工作发展规划》指出，继续深化养老、失业、医疗、工伤、生育等多项保险基金审计，促进扩大社会保障规模和覆盖范围,提高养老保险统筹层次，推进建立社会保障预算制度,建立健全覆盖城乡的社会保障体系。根据笔者了解的情况，目前，基层社会保险基金审计主要以财政、财务审计为主,主要审计社保基金收支的真实性、合法性，社保基金的绩效审计还未真正开展。绩效审计的理论研究和实务操作不仅较少，而且，缺乏一套完整的绩效评价体系，影响和制约了社会保险基金绩效审计工作的有效开展。现就基层审计机关开展社保基金绩效审计谈谈我的几点浅见，供大家借鉴、参考。
一、社会保险基金绩效审计的重点与方法
近几年来，随着我国社会保障体系的逐渐完善，社保资金的范围逐步扩大，社保项目也不断增加。从社保范围上来说，由原来单纯的机关事业、企业单位逐步扩大到农村、城镇，从社保项目上来看也由原来的企业、事业基本养老、医疗等项目扩大失业、工伤、生育、住房保障以及各项社会救济、社会福利、优抚安置、社会捐赠资金，以及农村新型养老保险、新型农村合作医疗等项目。基层审计机关和审计人员在社保基金审计中，应站在促进民生建设的高度，维护广大人民群众的利益，监督社会保险基金合法有效使用，确保资金使用效益。从现行政策、制度制定的合理性、公平性以及政策执行的有效性、效果性开展审计。同时，应积极探索，大胆实践，逐步拓展社保资金绩效审计的内容和领域。笔者认为社保资金绩效审计应围绕内部控制制度审计、过程控制审计、后续绩效审计、计算机审计等方面进行。
（一）内部控制制度审计。内控制度审计是指审计人员对社会保障资金涉及的各个环节、部门内控制度的健全性、符合性及有效性所进行的测试与评价，从而确保从制度上保障社保基金规范高效运行。
一是调查了解社保资金的各项内控制度，包括制度设置、运行以及效果等进行全面了解；二是对内控制度进行综合描述，采用文字说明、调查表、流程图或检查表等方法对内控制度进行记录和描述；三是找出内部控制的关键点，通过调查了解明确关键控制点，防止管理使用过程中出现挤占、截留、挪用等问题的发生；四是按业务流转程序进行符合性测试，也就是对按业务进展对各项制度进行符合性运用，以检验制度的健全性和有效性，防止制度控制流于形式。五是对内部控制进行综合评价，根据以上四个环节掌握的情况，审计人员对整个社保资金的管理制度进行综合评判，并就内控制度的健全性、合理性以及有效性进行客观评价。通过对内控制度进行必要的审计调查，找出控制的关键点和关健环节，并对内控制度进行评价后，审计人员就可以说明社保资金内控的现状，查找内控制度上发现的问题，以及存在的薄弱环节，提出改善内控制度的具体建议。
（二）过程控制审计。根据社保基金业务流程情况，对社保基金过程绩效审计，应主要从筹集情况、管理情况及使用情况三个方面进行。
1.社会保险基金征筹集况绩效审计。针对在征缴收过程中普遍存在着社保基金缴费覆盖面小，一些企业、事业单位瞒报缴费基数，对农民工、临时工不予缴纳养老保险等，以及一些企业因经营不佳、资金周转困难等原因无力缴纳社保基金等问题。特别是近几年来，新型农村合作医疗、城镇合作医疗、新型农村养老保险等项目的全面推行，涉及面非常广泛，工作量特别大，在社会保险基金征缴方面存在诸多问题。为此，笔者认为应从两个方面开展绩效审计：一是重点检查国家社保政策的执行落实到位情况，重点检查各项政策是否落实到位，检查社保资金的扩面征缴情况，促使经办机构做到应保尽保，征收机关做到应收尽收。实践中可以通过将工商、税务的登记信息与社会保险的登记信息进行比对，也可以将单位工资发放表与交纳养老金的资料进行比对，从而发现社会保险覆盖面方面存在的问题。二是重点对故意偷逃、少缴漏缴社保基金单位的审计，检查申报缴费基数是否真实，是否及时足额缴费，有无漏缴或少缴等问题，确保社保基金的完整性。通过抽查部分企事业单位用工情况和交纳劳动保险情况，从中发现问题。三是重点向乡镇农村延伸，对乡镇村筹集的各项保险基金进行全过程监督，确保安全完整，防止发生各种违纪违规行为。
2.社保基金管理方面绩效审计。主要突出三个重点开展绩效审计：一是审计社保基金管理机构监督情况。如管理机构责任机制是否健全，管理方法和手段是否科学高效，是否存在因管理效率弱化增大了社保基金运行风险的问题。二是管理机构经济性情况。主要是通过分析社会保险机构规模是否适当，人员数量、结构是否合理，对社会保险机构日常经费和专项经费进行绩效评估，减少管理成本。三是审计社保基金的安全完整和保值增值。如审查社保基金预算执行情况；是否严格执行收支两条线，有无设立待结算过渡户；社保基金是否保值增值，有无挤占挪用或用于平衡财政预算等情况。
3.社保基金使用方面绩效审计。主要围绕两个方面审查绩效情况：一是检查社保基金使用是否本着厉行节约、节源开流，是否做到专款专用，是否将资金真正用于社会保障支出等；二是审查支出的效益情况，是否按规定程序、标准及时足额发放，收支是否平衡，有无出现赤字等问题。分析社会保险是否起到了基本的保障功能，是否承担了应承担的责任，通过各类人群享受的社会保障分析，分析社会保险的整体保障能力。关注基金使用的公平性，查找社会保险制度在不同的社会保险项目、保障人群和保障层次之间是否存在着差异。
（三）后续绩效审计。
后续绩效审计是指在审计报告发出后相隔一定时间内，审计人员为检查被审计单位对审计发现问题和建议是否已经采取了适当的整改措施，并取得预期的效果而实施的跟踪审计。后续绩效审计是确保对审计报告中提出的审计结果实施地跟踪问效。后续绩效审计要考虑多种因素对审计风险的影响，要采取多种审计技术与方法，真正发挥后续绩效审计的作用，确保审计成效。
（四）开展计算机审计。
随着社保资金征收管理业务的不断发展，其业务管理的信息化程度越来越高，业务数据量越来越庞大。如我县2010年度各项社会保障基金缴纳业务就涉及830余万条数据记录，数据量达4.2G。面对海量的各类社保数据，如想实现审计目标，使用传统的审计方法已不现实。为此，审计中要充分运用现代审计手段，利用现场审计系统等审计软件对业务数据进行计算机审计。如通过对养老保险基金的缴纳、发放情况及对领取养老保险人员的审核情况进行计算机审计，有1.03万人不符合退休规定的年龄，占发放人数的4.17%。针对上述问题及时分析原因并进行抽查，提出了规范管理的建议。
二、基层社保基金绩效审计存在的问题
（一）社保基金管理运行机制不健全，给审计带来一定难度。我国现阶段社保体系建设不够健全完善，仍处于不断发展的初级阶段，特别是在基层社保基金的收支、管理、使用等方面缺乏有效的监督制约机制，筹集不到位、挪用、挤占社保基金的问题时有发生。在社保基金筹集方面，劳动保障部门与工商、税务等机关在数据、信息方面缺少沟通和协调，加之农村新型养老保险、新型农村合作医疗、城镇养老保险、医疗等涉及千家万户，加之有关部门监督管理不到位，以至造成故意偷逃、漏缴社保费的现象比较普遍。在社保基金管理方面，财政部门仅对征收入库的社保基金实施专户管理，而对征缴和实际支付情况缺乏有效的监督管理。在使用环节，社保基金的使用是一个系统工程，涉及方方面面，而且环节过多，点多面广。同时，各类基金仍处于分散管理状态，缺乏统一管理和整体推动，影响了社保基金管理的正常运行。以上问题的不同程度存在，客观上加大了审计的难度。
（二）社保基金绩效审计没有科学统一的评价标准。绩效审计是一项新生事物，我国目前的绩效审计还处在一个初级起步阶段。一些审计方法、审计模式都没有一套完整的体系，特别是评价方面，各项目审计都没有完整成熟的评价标准体系。现阶段基层审计机关开展绩效审计，特别是社保资金绩效审计，就如何对社保资金的使用效益进行准确评价，一直是审计机关开展绩效审计时感到棘手的问题。在标准缺乏的情况下，审计人员就无法准确、客观的评价，也就不能深入了解社保资金的经济性，但要完成这项审计就要从其它项目借鉴评介标准，然后用以衡量审计工作成果，这无疑造成审计结果的不确定性，从而加大了审计风险。
（三）审计人员素质不能胜任社保基金绩效审计工作。社保基金涉及面广，政策性强，而且，绩效审计又有他独特的理论体系和方法体系，这与传统的审计有诸多不同，这就要求审计人员要有综合的业务素质。但从目前情况看，基层审计机关一直以财务审计为主,审计人员的知识结构老化单一,视野不够宽阔，对涉及社保多相关的法律法规知识掌握不够全面，运用计算机审计的能力不够高, 为此，目前，基层审计机关人员素质还不能够完全满足社保基金绩效审计的需求，影响了社保基金绩效审计的全面开展。
三、做好社保基金绩效审计的意见与建议
（一）加强社保基金绩效审计法规制度建设。审计机关应尽快出台相应的法律法规，进一步明确社保基金绩效审计的法律地位。只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依，有章可循。同时，应尽快制定完善绩效审计准则和绩效审计操作规范，以便进一步指导审计人员开展社保基金绩效审计，便于全面推广。
（二）健全统一科学的绩效审计评价指标。绩效评价标准既有经济效益评价标准，又有社会效益评价标准，为此，审计机关应尽快建立一套完整的、操作性强的评价标准体系。在建立指标体系时, 要注重反映经济、社会全面协调发展，保持经济和社会发展的可持续性；注重定量评价与定性评价相结合，既要有综合标准又要结合灵活性原则。同时，评价标准要科学合理，便于操作。
（三）应加强审计人员的综合培训。基层审计机关应不断加强审计人员新知识、新法规的学习培训，特别是应加强绩效审计和计算机审计的学习培训, 努力提高审计人员的政策法规水平、审计技术水平和计算机应用能力，提高审计人员的综合素质，努力培养复合型人才。同时，要加强民本教育，进一步增强审计人员的政治使命性和社会责任感，要立审为公，保障社保基金安全高效运行。
（四）大胆尝试，逐步拓展社保基金绩效审计。工作中应从某一社保基金项目入手，逐步探索和实践，不断总结经验。逐步拓展社保基金绩效审计的领域和范围。同时，基层审计机关每年都要把社保基金绩效审计列入审计计划，并加大绩效审计力度，确保把国家这一惠民政策落实到位，并发挥更大的作用。
基层审计机关和广大审计人员要树立科学审计理念，进一步转变社会保险基金审计工作思路，在加强社保基金真实性、合法性审计的基础上，审计的重点要向社保基金的绩效转变，更多地关注我国社会保险基金筹集、管理、使用过程中的机制性、体制性存在的问题,加强社会保险基金绩效审计的探索与实践，充分发挥国家审计的“免疫系统”功能，真正把“保命钱”看好，把“养命钱”管好。 （姚峰 沈洪波）
一、社会保险基金绩效审计的重点与方法
近几年来，随着我国社会保障体系的逐渐完善，社保资金的范围逐步扩大，社保项目也不断增加。从社保范围上来说，由原来单纯的机关事业、企业单位逐步扩大到农村、城镇，从社保项目上来看也由原来的企业、事业基本养老、医疗等项目扩大失业、工伤、生育、住房保障以及各项社会救济、社会福利、优抚安置、社会捐赠资金，以及农村新型养老保险、新型农村合作医疗等项目。基层审计机关和审计人员在社保基金审计中，应站在促进民生建设的高度，维护广大人民群众的利益，监督社会保险基金合法有效使用，确保资金使用效益。从现行政策、制度制定的合理性、公平性以及政策执行的有效性、效果性开展审计。同时，应积极探索，大胆实践，逐步拓展社保资金绩效审计的内容和领域。笔者认为社保资金绩效审计应围绕内部控制制度审计、过程控制审计、后续绩效审计、计算机审计等方面进行。
（一）内部控制制度审计。内控制度审计是指审计人员对社会保障资金涉及的各个环节、部门内控制度的健全性、符合性及有效性所进行的测试与评价，从而确保从制度上保障社保基金规范高效运行。
一是调查了解社保资金的各项内控制度，包括制度设置、运行以及效果等进行全面了解；二是对内控制度进行综合描述，采用文字说明、调查表、流程图或检查表等方法对内控制度进行记录和描述；三是找出内部控制的关键点，通过调查了解明确关键控制点，防止管理使用过程中出现挤占、截留、挪用等问题的发生；四是按业务流转程序进行符合性测试，也就是对按业务进展对各项制度进行符合性运用，以检验制度的健全性和有效性，防止制度控制流于形式。五是对内部控制进行综合评价，根据以上四个环节掌握的情况，审计人员对整个社保资金的管理制度进行综合评判，并就内控制度的健全性、合理性以及有效性进行客观评价。通过对内控制度进行必要的审计调查，找出控制的关键点和关健环节，并对内控制度进行评价后，审计人员就可以说明社保资金内控的现状，查找内控制度上发现的问题，以及存在的薄弱环节，提出改善内控制度的具体建议。
（二）过程控制审计。根据社保基金业务流程情况，对社保基金过程绩效审计，应主要从筹集情况、管理情况及使用情况三个方面进行。
1.社会保险基金征筹集况绩效审计。针对在征缴收过程中普遍存在着社保基金缴费覆盖面小，一些企业、事业单位瞒报缴费基数，对农民工、临时工不予缴纳养老保险等，以及一些企业因经营不佳、资金周转困难等原因无力缴纳社保基金等问题。特别是近几年来，新型农村合作医疗、城镇合作医疗、新型农村养老保险等项目的全面推行，涉及面非常广泛，工作量特别大，在社会保险基金征缴方面存在诸多问题。为此，笔者认为应从两个方面开展绩效审计：一是重点检查国家社保政策的执行落实到位情况，重点检查各项政策是否落实到位，检查社保资金的扩面征缴情况，促使经办机构做到应保尽保，征收机关做到应收尽收。实践中可以通过将工商、税务的登记信息与社会保险的登记信息进行比对，也可以将单位工资发放表与交纳养老金的资料进行比对，从而发现社会保险覆盖面方面存在的问题。二是重点对故意偷逃、少缴漏缴社保基金单位的审计，检查申报缴费基数是否真实，是否及时足额缴费，有无漏缴或少缴等问题，确保社保基金的完整性。通过抽查部分企事业单位用工情况和交纳劳动保险情况，从中发现问题。三是重点向乡镇农村延伸，对乡镇村筹集的各项保险基金进行全过程监督，确保安全完整，防止发生各种违纪违规行为。
2.社保基金管理方面绩效审计。主要突出三个重点开展绩效审计：一是审计社保基金管理机构监督情况。如管理机构责任机制是否健全，管理方法和手段是否科学高效，是否存在因管理效率弱化增大了社保基金运行风险的问题。二是管理机构经济性情况。主要是通过分析社会保险机构规模是否适当，人员数量、结构是否合理，对社会保险机构日常经费和专项经费进行绩效评估，减少管理成本。三是审计社保基金的安全完整和保值增值。如审查社保基金预算执行情况；是否严格执行收支两条线，有无设立待结算过渡户；社保基金是否保值增值，有无挤占挪用或用于平衡财政预算等情况。
3.社保基金使用方面绩效审计。主要围绕两个方面审查绩效情况：一是检查社保基金使用是否本着厉行节约、节源开流，是否做到专款专用，是否将资金真正用于社会保障支出等；二是审查支出的效益情况，是否按规定程序、标准及时足额发放，收支是否平衡，有无出现赤字等问题。分析社会保险是否起到了基本的保障功能，是否承担了应承担的责任，通过各类人群享受的社会保障分析，分析社会保险的整体保障能力。关注基金使用的公平性，查找社会保险制度在不同的社会保险项目、保障人群和保障层次之间是否存在着差异。
（三）后续绩效审计。
后续绩效审计是指在审计报告发出后相隔一定时间内，审计人员为检查被审计单位对审计发现问题和建议是否已经采取了适当的整改措施，并取得预期的效果而实施的跟踪审计。后续绩效审计是确保对审计报告中提出的审计结果实施地跟踪问效。后续绩效审计要考虑多种因素对审计风险的影响，要采取多种审计技术与方法，真正发挥后续绩效审计的作用，确保审计成效。
（四）开展计算机审计。
随着社保资金征收管理业务的不断发展，其业务管理的信息化程度越来越高，业务数据量越来越庞大。如我县2010年度各项社会保障基金缴纳业务就涉及830余万条数据记录，数据量达4.2G。面对海量的各类社保数据，如想实现审计目标，使用传统的审计方法已不现实。为此，审计中要充分运用现代审计手段，利用现场审计系统等审计软件对业务数据进行计算机审计。如通过对养老保险基金的缴纳、发放情况及对领取养老保险人员的审核情况进行计算机审计，有1.03万人不符合退休规定的年龄，占发放人数的4.17%。针对上述问题及时分析原因并进行抽查，提出了规范管理的建议。
二、基层社保基金绩效审计存在的问题
（一）社保基金管理运行机制不健全，给审计带来一定难度。我国现阶段社保体系建设不够健全完善，仍处于不断发展的初级阶段，特别是在基层社保基金的收支、管理、使用等方面缺乏有效的监督制约机制，筹集不到位、挪用、挤占社保基金的问题时有发生。在社保基金筹集方面，劳动保障部门与工商、税务等机关在数据、信息方面缺少沟通和协调，加之农村新型养老保险、新型农村合作医疗、城镇养老保险、医疗等涉及千家万户，加之有关部门监督管理不到位，以至造成故意偷逃、漏缴社保费的现象比较普遍。在社保基金管理方面，财政部门仅对征收入库的社保基金实施专户管理，而对征缴和实际支付情况缺乏有效的监督管理。在使用环节，社保基金的使用是一个系统工程，涉及方方面面，而且环节过多，点多面广。同时，各类基金仍处于分散管理状态，缺乏统一管理和整体推动，影响了社保基金管理的正常运行。以上问题的不同程度存在，客观上加大了审计的难度。
（二）社保基金绩效审计没有科学统一的评价标准。绩效审计是一项新生事物，我国目前的绩效审计还处在一个初级起步阶段。一些审计方法、审计模式都没有一套完整的体系，特别是评价方面，各项目审计都没有完整成熟的评价标准体系。现阶段基层审计机关开展绩效审计，特别是社保资金绩效审计，就如何对社保资金的使用效益进行准确评价，一直是审计机关开展绩效审计时感到棘手的问题。在标准缺乏的情况下，审计人员就无法准确、客观的评价，也就不能深入了解社保资金的经济性，但要完成这项审计就要从其它项目借鉴评介标准，然后用以衡量审计工作成果，这无疑造成审计结果的不确定性，从而加大了审计风险。
（三）审计人员素质不能胜任社保基金绩效审计工作。社保基金涉及面广，政策性强，而且，绩效审计又有他独特的理论体系和方法体系，这与传统的审计有诸多不同，这就要求审计人员要有综合的业务素质。但从目前情况看，基层审计机关一直以财务审计为主,审计人员的知识结构老化单一,视野不够宽阔，对涉及社保多相关的法律法规知识掌握不够全面，运用计算机审计的能力不够高, 为此，目前，基层审计机关人员素质还不能够完全满足社保基金绩效审计的需求，影响了社保基金绩效审计的全面开展。
三、做好社保基金绩效审计的意见与建议
（一）加强社保基金绩效审计法规制度建设。审计机关应尽快出台相应的法律法规，进一步明确社保基金绩效审计的法律地位。只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依，有章可循。同时，应尽快制定完善绩效审计准则和绩效审计操作规范，以便进一步指导审计人员开展社保基金绩效审计，便于全面推广。
（二）健全统一科学的绩效审计评价指标。绩效评价标准既有经济效益评价标准，又有社会效益评价标准，为此，审计机关应尽快建立一套完整的、操作性强的评价标准体系。在建立指标体系时, 要注重反映经济、社会全面协调发展，保持经济和社会发展的可持续性；注重定量评价与定性评价相结合，既要有综合标准又要结合灵活性原则。同时，评价标准要科学合理，便于操作。
（三）应加强审计人员的综合培训。基层审计机关应不断加强审计人员新知识、新法规的学习培训，特别是应加强绩效审计和计算机审计的学习培训, 努力提高审计人员的政策法规水平、审计技术水平和计算机应用能力，提高审计人员的综合素质，努力培养复合型人才。同时，要加强民本教育，进一步增强审计人员的政治使命性和社会责任感，要立审为公，保障社保基金安全高效运行。
（四）大胆尝试，逐步拓展社保基金绩效审计。工作中应从某一社保基金项目入手，逐步探索和实践，不断总结经验。逐步拓展社保基金绩效审计的领域和范围。同时，基层审计机关每年都要把社保基金绩效审计列入审计计划，并加大绩效审计力度，确保把国家这一惠民政策落实到位，并发挥更大的作用。
基层审计机关和广大审计人员要树立科学审计理念，进一步转变社会保险基金审计工作思路，在加强社保基金真实性、合法性审计的基础上，审计的重点要向社保基金的绩效转变，更多地关注我国社会保险基金筹集、管理、使用过程中的机制性、体制性存在的问题,加强社会保险基金绩效审计的探索与实践，充分发挥国家审计的“免疫系统”功能，真正把“保命钱”看好，把“养命钱”管好。 （姚峰 沈洪波）
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