基层审计机关推进政府投资效益审计的几点思考
姚海峰(湖北省宜都市审计局)
【发布时间:2012年03月02日】
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    对政府投资建设项目预算执行情况和决算进行审计监督,既是审计法授予国家审计机关的一项重要职责,也是政府关心群众关注的热点,而开展投资效益审计,则是政府投资建设项目审计工作深化发展的趋势和方向,投资效益审计在县市级审计机关的开展,有利于更好的发挥基层审计机关的审计监督职能,促进加强项目管理,提高投资效益,并为以后相关投资决策提供依据。但从目前基层审计的现状来看,开展政府投资效益审计还存在一些值得思考的问题。

    一、基层审计机关推进政府投资效益审计存在的问题

    (一)审计力量人手不足。基层审计机关,人员编制大多只有二十个左右,而真正在审计一线的审计业务人员大多不足十人。当前审计工作越来越受到社会各界的广泛关注,审计工作面广量大,审计工作任务多,压力大。目前任务重、人手少是基层审计机关共同面对的尖锐矛盾。虽然通过采用计算机辅助审计等现代化审计手段,可以在一定程度上缓解这一矛盾,但这一矛盾仍将在相当长的时期内始终困扰着基层审计机关。要开展比财政、财务收支审计更为复杂的政府投资效益,必将使这一矛盾更加突出。

    (二)审计人员素质能力不够强。现有审计人员结构上是财务人员多,知识结构单一,绝大多数审计人员是会计、审计等经济类专业毕业,而熟悉经济,法律、管理和工程技术、工程造价等方面知识的复合型人才少。在现有审计人员中工作经历比较单一的人员多,而具有经过多个经济管理部门工作阅历的人员少。现有审计人才结构、知识结构的矛盾也是开展政府投资效益的又一大制约因素。

    (三)审计评价的指标标准不明确。政府投资效益审计涉及被审计单位管理的全过程,而当前基层审计机关开展政府投资效益审计既无可遵循的相关准则,也无可参照的专业方法,缺少政府投资效益审计所需的各类非财务指标。要制定适用的、便于操作的政府投资效益评价指标标准,需要各级审计机关进行长期的理论和实践研究、探索。

    二、基层审计机关推进政府投资效益审计的几点思考

    针对存在的上述制约因素,基层审计机关除了应该通过合理调配审计人员、采用计算机辅助审计、强化审计人员培训、强化考核激励等方法,为开展政府投资效益审计积极创造条件外,还要探索创新,积极推进绩效审计工作的顺利开展。

    (一)提高对投资效益审计工作的认识。不效益就意味着损失和浪费。因此,开展投资效益审计非常重要。可以说,目前因决策值不科学,设计不合理、体制不完善、制度不健全、管理不严格等原因造成的损失浪费是惊人的。特别是决策错误造成的后果不仅仅是效益差的问题,有的根本就没有效益,甚至还造成负效益!如有的建设项目,大量资金投入了,大片耕地被占用了,资源消耗了,甚至环境也被破坏了,但项目却没有建设好。一些经营性项目建成之日便是亏损之时,或长期处于停产半停产状态等等。因此,要开展好效益审计工作,首先必须提高对投资效益审计工作的认识。

    (二)关注项目建设各环节对投资效益的影响。政府投资建设项目从立项开始到建成交付使用,各个环节及各个部门都存在着影响投资效益的因素。如:决策是否科学,可行性研究是否可靠,地质勘察是否清楚,规划设计是否合理,招投标是否规范,项目建设管理是否到位,监理人员是否认真履行职责,施工企业是否按照设计图和合同约定施工,工程质量是否合格,工期是否保证等等,都必然直接或间接地影响到投资建设成本和建成后能否发挥应有功能、作用和效益的问题。因此,我们开展投资项目效益审计,必须按照严谨细致的要求,从决策和管理入手,通过审核决算资料、座谈了解和现场踏勘,收集相关信息,以相关法律、法规为准绳,以相关规范、标准为尺度,以结果为导向,计算、分析、考察各个环节对投资效益的影响。

    (三)着重考核项目建设的效率性和效果性。对政府投资建设项目的效率性进行评价,就是要按照投入与产出的关系,通过审核计算和综合分析,看项目建设有无超计划、超标准、超规模,以及挤占挪用、损失浪费等问题。换句话说,就是要看是不是做到了少花钱,多办事,办好事。或者说是不是做到了投入一分钱办成并办好了一分钱的事,是不是以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得了最大的产出。对此,我们首先要从管理和程序入手,分析决策立项,勘察设计,可行性研究等环节的工作对项目建设效率的影响;其次,我们要看项目建设是否符合设计要求和质量要求,是否达到了设计规模,是否按期交付使用,从而分析其对项目建设效率的影响。

    (四)坚持切合实际的审计步骤和方法。根据投资效益审计的具体特点,可以针对不同建设项目的具体情况,采取审计与审计调查相结合,全面审计与抽样审计相结合,过程审计与结果导向审计相结合,以及传统审计与计算机审计相结合的方法,运用经济活动分析、统计分析、经济预测等方法,对投资效益准确进行评价。一般可采取以下步骤和方法:一是以建设单位会计核算为切入点,审查项目建设资金收支的真实性和合法性对投资效益的影响。会计核算不真实是一种不合法的行为,不合法则必然造成不效益的结果。如,建设单位以造假的手法虚列、多列工程款或其他费用,支出超范围、超标准等等。这些既是不真实的行为也是不合法的行为,其结果是造成国有资产流失,增加工程建设成本。因此,我们必须以审查建设单位会计核算作为切入点,以审查项目建设资金收支真实性、合法性为基础,以大量的数据和资料作为支撑,对投资效益进行评价。二是以项目管理为切入点,考察项目建设过程各个环节管理工作对投资项目效益的影响。从当前政府投资建设项目核减工程造价的构成因素来看,有招投标环节不规范或流于形式,造成低价中标高价结算,以及化整为零规避招标突破概算的因素;有施工企业不履行合同,偷工减料,高套定额,提高取费标准,重复列项,虚报工程量的因素等等。产生上述问题的根本原因在于缺乏规范有效的管理。因此,以项目管理为切入点,分析项目管理与投资效益之间的因果关系,分析因相关环节或部门管理不善,造成不效益问题的事实及结果,继而明确划分责任,提出处理意见和解决问题的办法及建议,促进政府投资建设项目从源头预防不效益问题的产生。三是以结果为导向对投资效益进行评价。即通过审计调查,收集投资项目建成后运行的结果,如,实际产生和发挥的经济效益、社会效益和环境效益,对照相关政策目标、经营目标和其他预期结果,对投资项目建设的效果性进行评价,看项目决策是否正确,设计是否科学,管理是否到位,评价各个环节对投资效益的影响。看项目建成后是否发挥或达到了预期的经济效益、社会效益和环境效益。

    (五)加强对投资效益审计相关知识的培训。投资效益审计既涉及到工程财务,也涉及到工程造价,还涉及到工程决策及管理等方方面面,必须要有能够胜任此项工作的方方面面的审计人员去做,否则,这项工作很难取得成效。基层审计机关过去只涉及财政财务收支的真实性、合法性审计,都是从事财政财务收支审计方面的专业人员,而没有工程造价审计方面的专业技术人员,现有审计人员对投资建设项目审计方面的相关法律、法规、规范、标准等掌握不够,这种情况从客观上制约了政府投资建设项目预算执行情况和决算审计工作的开展。所以要做好政府投资效益审计工作,迫切需要培养一支适合这项审计工作需要的审计干部队伍。一方面,可以采取选调、聘请、“政府顾员”等形式聚集专业技术人员,不断充实审计力量;另一方面,要加强在岗人员工程造价及投资效益审计相关知识的集中培训,使审计人员不断更新知识,全面掌握相关法律法规知识,以及规范及标准,牢固树立宏观意识和大局意识,努力提高综合分析能力和文字表述能力,以适应投资效益审计工作的需要,进一步提高审计工作质量。

    (六)搞好投资效益审计的管理与规范。投资效益审计必须在审计程序,审计评价体系和审计管理等基础工作方面做到科学、规范。特别是在项目管理方面要做到科学、规范,即在项目的选择及安排上必须突出重点,要选择投资额度较大、全民关注、对地方经济发展具有重要影响、与人们的生产生活息息相关的项目立项进行审计;在评价体系和评价标准方面要科学、规范,要依据国家的方针方政策和法律法规等宏观层次的标准,以及项目规划设计,可行性研究确定的相关指标或目标来进行评价。总之,要保证审计结论的科学性、公正性和权威性,避免出现随意性和不确定性。(姚海峰)
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