扶贫开发中审计监督的取向定位
刘锡平（吉林省安图县审计局）
【摘要】针对中央扶贫开发部署和《农村扶贫开发纲要（2011 –2020）》的实施，本文从基层实际，分析了扶贫开发审计监督的多样性，提出了审计监督的原则性和取向性。
【关键词】扶贫开发 审计监督 定位 取向
为深入推进扶贫开发，推动城乡统筹发展，加快城镇化和新农村建设，中央专题召开工作会议，并制定出台了《农村扶贫开发纲要（2011–2020）》（以下简称《纲要》），提高了扶贫标准，这说明扶贫开发进入了新的历史阶段。《纲要》在政策保障中不仅提出了财税支持，而且在扶贫资金使用管理中明确要求强化审计监督，拓宽监管渠道，坚决查处挤占挪用、截留贪污扶贫资金行为。这是国家在扶贫开发中对审计工作提出的重要任务，也是国家审计或内部审计承担的历史责任。在扶贫开发资金向基层倾斜的情况下，基层审计机关如何在扶贫开发中搞好审计监督的取向定位，是一个需要认真对待的问题。现就这一问题谈几点看法。
一、扶贫开发审计监督面临的多样性
国家扶贫开发的原则是政府主导、突出重点、部门协作、社会帮扶和统筹兼顾，实行专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫，在这一趋势下，扶贫开发审计监督面临着多样性。
长期性。国家提高扶贫标准后，比上个10年提高了92%，致使扶贫人口大量增加。同时，扶贫开发已从解决温饱为主要任务的阶段，转向巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。实现扶贫开发的目标任务，有着较高的紧迫性、长期性和艰巨性。基于这一特点，扶贫开发中的审计监督工作也相应有着一定的长期性。从基层审计机关的角度，必须做好长期服务扶贫开发、推动科学发展、促进社会和谐的思想准备，把思想统一到落实中央部署和上级科学决策上，加强扶贫资金使用管理的长期监督，以推动实现扶贫开发的总体目标。
重点性。国家明确要求，财政专项扶贫资金新增部分主要用于连片特困地区，同时对原定重点扶贫县支持政策不变。这说明中央对贫困地区的特别关注，对其经济社会发展实行重点倾斜政策，将投入大量财政资金实施扶贫开发，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫也将向这些地区集中，在政策体系、财税支持、投资倾斜、金融服务、产业扶持、土地使用、生态建设等方面也将统筹汇聚。这种重点性的特征，必将成为所在地区审计机关关注的重点目标。因此，扶贫开发中的目标性，决定了基层审计工作的重点性，必须坚持全面审计、突出重点原则，确保重点扶贫开发资金的审计监督不断得到强化。
广泛性。国家扶贫开发目标中，既有稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，又有保障其义务教育、基本医疗和住房，得到基本公共服务。为此，国家将加大贫困地区基础设施建设、教育文化事业、公共卫生、社会保障、能源生态方面的投入。这说明，国家在扶贫开发中的投入是宽范围、多领域的，既涉及财政专项资金，又体现行业和社会的投入。由此看来，扶贫开发中的审计监督具有广泛性，需要统筹兼顾，有效组织，确保审计监督在广泛性的基础上体现针对性和科学性。
效益性。扶贫开发既包含了生活保障和基础设施建设，又涵盖了科技扶贫、产业扶贫和生态环境建设等，这都需要财政专项资金和行业与社会资金的投入，不仅关系到所有扶贫资金的管理使用效益，而且关联到扶贫建设项目的经济效益、社会效益和生态效益。扶贫开发的效益性已是审计关注的重中之重，需要将其作为出发点和落脚点，需要从单一的真实合法审计向推动提高绩效水平转变。
二、扶贫开发审计监督坚持的原则性
坚持以人为本。消除贫困、改善民生、实现共同富裕是扶贫开发和现代化建设的重大任务，是落实以人为本的科学发展观的根本体现。审计署把维护民生作为“十二五”期间审计关注的主要目标之一，也是审计工作的本质要求。因此，在强化扶贫开发审计监督中，要坚持好以人为本这一重要原则，以审计手段推动落实科学发展观。在审计实施中，切实维护群众尤其是困难群众最关心、最现实的切身利益，使扶贫开发中的审计监督真正发挥维护、改善民生的作用。
坚持突出重点。在扶贫开发中，既有集中连片的主攻区，又有原定的重点扶贫县，还有各自确定的扶贫目标，扶贫开发项目、扶贫工作内容各有不同、各有侧重，这就决定了审计监督需要随势而定，坚持突出重点原则，切实解决关键问题，确保审计监督推动扶贫开发不断取得阶段性突破和进展。即使在同一区域，扶贫开发项目进展也有所不同，每个年度需要解决不同的关键问题，在年度扶贫开发审计工作安排中，也要突出重点、统筹部署、有效组织、着力推进，以促进扶贫开发实现预期目标和改善民生的目的。
坚持绩效为主。在扶贫开发中，除社会保障外，绝大部分资金投向了基础设施建设和开发项目建设以及生态环境建设。强化审计监督，不仅要坚决查处挤占挪用、截留和贪污扶贫资金的行为，而且更需要加强对项目建设预期效益的审计监督，确保扶贫项目资金发挥应有效益。因此，在组织实施审计中，既要立足于真实合法审计，又要突出绩效为主的审计原则。只有坚持绩效为主，防止重大损失浪费和决策失误，才能在扶贫开发中发挥审计的“免疫功能“作用，并有效提高审计效益。
坚持借鉴创新。自2001年实施扶贫开发纲要以来，各地在扶贫开发审计中创造了不少先进经验，发现和查处了一批违法违规问题，推动了存在问题的整改，推进了扶贫开发取得了阶段性成果。在新的历史阶段，要总结借鉴已有的成功经验，根据新时期的目标任务，在审计内容、审计组织方式、审计技术方法上勇于创新，以适应新形势的需要。特别是要针对以往扶贫开发审计发现的问题，加大审计监督力度，防止同类问题屡审屡犯，做到审计有目标，监督有目的，措施有力度，整改有行动，推动扶贫开发事业创新发展。
三、扶贫开发审计监督实施的取向性
一是重点部署。为确保扶贫开发不断取得阶段性突破和进展，《纲要》在组织领导的具体措施上，明确了强化审计监督，拓宽监管渠道。这就明确了扶贫开发资金使用管理的审计监督随着《纲要》的实施成为一项长期的重大审计任务，需要财政资金运行到哪里，审计监督就跟进到哪里，也需要把扶贫财政资金纳入财政审计的大格局，同样需要自上而下对扶贫资金使用管理的审计监督进行重点部署，纳入常规性审计计划，作为审计任务的重点之一，以确保国家扶贫开发政策和措施真正落到实处。对于集中连片主攻区，原定重点扶贫县扶贫开发的审计监督，尤其要提出明确要求，切实强化扶贫资金的审计监督，作为审计监督的重点，履行好财政资金运行哪里，审计监督就跟进到哪里的义务。
二是直线组织。国家提高扶贫标准，扶贫人口将大量增加，在保障基本生活的同时，还有保障其义务教育、基本医疗和住房等方面。在专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫中，涉及范围大，扶贫内容多，有着一定的共性和普遍性。因此，在审计监督组织上，应选择某一重点领域、重点项目，自上而下直线统一组织，做到统一计划、统一方案、统一组织、统一实施。只有在扶贫开发审计监督上的直线组织，才能基本反映全部或区域某一项目的基本情况，也才能有利于决策层进行决策，加强扶贫项目的组织领导，强化扶贫开发责任，确保资金使用效益，实现扶贫开发目标。直线组织应是扶贫开发审计监督的重要选项之一，也是审计维护民生、促进发展的重要手段。
三是相关联动。在新的历史阶段，扶贫开发涵盖了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫，不仅涉及到中央和地方专项扶贫资金，而且关联到部门对扶贫资金和开发项目的管理以及金融机构、国有企业等行业的参与。强化审计监督，拓宽监督渠道的要求，需要在监督上相互联动，以国家审计为主体，多方位监管相协调。既要上一级审计机关与下级审计机关联动，又要国家审计与内部审计联动，还要全面审计与突出重点联动。只有互相联动，才能拓宽监管渠道，扩大审计监督覆盖面，也才能有效反映扶贫开发的绩效水平。在国家审计的相互联动中，可以统一组织某一项目审计，也可以上审下或上下联合审，以保持扶贫开发审计监督的客观性和公正性，推动完善扶贫资金管理使用机制。
四是统筹安排。国家在扶贫开发中已经明确了扶贫对象和范围，扶贫资金的审计监督也已成为重要和长期的工作任务。强化审计监督，就需要基层审计超前谋划，统筹安排。在自定审计项目计划时，要优先安排扶贫开发项目的审计，做到重点突出，及时跟进。在对社会保障资金进行常规、全面审计的同时，对扶贫建设项目的审计，要视其进展情况，及时纳入审计项目计划。要把扶贫开发的审计计划，及时征求地方党委政府的意见，以突出审计的针对性。对于地方政府交办的扶贫开发项目的审计，要及时组织力量开展审计。制定计划时，要留有余地，以便随时完成政府交办的扶贫开发审计，如实揭示反映问题，推动科学决策，促进区域扶贫开发取得预期成效。（刘锡平）
【关键词】扶贫开发 审计监督 定位 取向
为深入推进扶贫开发，推动城乡统筹发展，加快城镇化和新农村建设，中央专题召开工作会议，并制定出台了《农村扶贫开发纲要（2011–2020）》（以下简称《纲要》），提高了扶贫标准，这说明扶贫开发进入了新的历史阶段。《纲要》在政策保障中不仅提出了财税支持，而且在扶贫资金使用管理中明确要求强化审计监督，拓宽监管渠道，坚决查处挤占挪用、截留贪污扶贫资金行为。这是国家在扶贫开发中对审计工作提出的重要任务，也是国家审计或内部审计承担的历史责任。在扶贫开发资金向基层倾斜的情况下，基层审计机关如何在扶贫开发中搞好审计监督的取向定位，是一个需要认真对待的问题。现就这一问题谈几点看法。
一、扶贫开发审计监督面临的多样性
国家扶贫开发的原则是政府主导、突出重点、部门协作、社会帮扶和统筹兼顾，实行专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫，在这一趋势下，扶贫开发审计监督面临着多样性。
长期性。国家提高扶贫标准后，比上个10年提高了92%，致使扶贫人口大量增加。同时，扶贫开发已从解决温饱为主要任务的阶段，转向巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。实现扶贫开发的目标任务，有着较高的紧迫性、长期性和艰巨性。基于这一特点，扶贫开发中的审计监督工作也相应有着一定的长期性。从基层审计机关的角度，必须做好长期服务扶贫开发、推动科学发展、促进社会和谐的思想准备，把思想统一到落实中央部署和上级科学决策上，加强扶贫资金使用管理的长期监督，以推动实现扶贫开发的总体目标。
重点性。国家明确要求，财政专项扶贫资金新增部分主要用于连片特困地区，同时对原定重点扶贫县支持政策不变。这说明中央对贫困地区的特别关注，对其经济社会发展实行重点倾斜政策，将投入大量财政资金实施扶贫开发，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫也将向这些地区集中，在政策体系、财税支持、投资倾斜、金融服务、产业扶持、土地使用、生态建设等方面也将统筹汇聚。这种重点性的特征，必将成为所在地区审计机关关注的重点目标。因此，扶贫开发中的目标性，决定了基层审计工作的重点性，必须坚持全面审计、突出重点原则，确保重点扶贫开发资金的审计监督不断得到强化。
广泛性。国家扶贫开发目标中，既有稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，又有保障其义务教育、基本医疗和住房，得到基本公共服务。为此，国家将加大贫困地区基础设施建设、教育文化事业、公共卫生、社会保障、能源生态方面的投入。这说明，国家在扶贫开发中的投入是宽范围、多领域的，既涉及财政专项资金，又体现行业和社会的投入。由此看来，扶贫开发中的审计监督具有广泛性，需要统筹兼顾，有效组织，确保审计监督在广泛性的基础上体现针对性和科学性。
效益性。扶贫开发既包含了生活保障和基础设施建设，又涵盖了科技扶贫、产业扶贫和生态环境建设等，这都需要财政专项资金和行业与社会资金的投入，不仅关系到所有扶贫资金的管理使用效益，而且关联到扶贫建设项目的经济效益、社会效益和生态效益。扶贫开发的效益性已是审计关注的重中之重，需要将其作为出发点和落脚点，需要从单一的真实合法审计向推动提高绩效水平转变。
二、扶贫开发审计监督坚持的原则性
坚持以人为本。消除贫困、改善民生、实现共同富裕是扶贫开发和现代化建设的重大任务，是落实以人为本的科学发展观的根本体现。审计署把维护民生作为“十二五”期间审计关注的主要目标之一，也是审计工作的本质要求。因此，在强化扶贫开发审计监督中，要坚持好以人为本这一重要原则，以审计手段推动落实科学发展观。在审计实施中，切实维护群众尤其是困难群众最关心、最现实的切身利益，使扶贫开发中的审计监督真正发挥维护、改善民生的作用。
坚持突出重点。在扶贫开发中，既有集中连片的主攻区，又有原定的重点扶贫县，还有各自确定的扶贫目标，扶贫开发项目、扶贫工作内容各有不同、各有侧重，这就决定了审计监督需要随势而定，坚持突出重点原则，切实解决关键问题，确保审计监督推动扶贫开发不断取得阶段性突破和进展。即使在同一区域，扶贫开发项目进展也有所不同，每个年度需要解决不同的关键问题，在年度扶贫开发审计工作安排中，也要突出重点、统筹部署、有效组织、着力推进，以促进扶贫开发实现预期目标和改善民生的目的。
坚持绩效为主。在扶贫开发中，除社会保障外，绝大部分资金投向了基础设施建设和开发项目建设以及生态环境建设。强化审计监督，不仅要坚决查处挤占挪用、截留和贪污扶贫资金的行为，而且更需要加强对项目建设预期效益的审计监督，确保扶贫项目资金发挥应有效益。因此，在组织实施审计中，既要立足于真实合法审计，又要突出绩效为主的审计原则。只有坚持绩效为主，防止重大损失浪费和决策失误，才能在扶贫开发中发挥审计的“免疫功能“作用，并有效提高审计效益。
坚持借鉴创新。自2001年实施扶贫开发纲要以来，各地在扶贫开发审计中创造了不少先进经验，发现和查处了一批违法违规问题，推动了存在问题的整改，推进了扶贫开发取得了阶段性成果。在新的历史阶段，要总结借鉴已有的成功经验，根据新时期的目标任务，在审计内容、审计组织方式、审计技术方法上勇于创新，以适应新形势的需要。特别是要针对以往扶贫开发审计发现的问题，加大审计监督力度，防止同类问题屡审屡犯，做到审计有目标，监督有目的，措施有力度，整改有行动，推动扶贫开发事业创新发展。
三、扶贫开发审计监督实施的取向性
一是重点部署。为确保扶贫开发不断取得阶段性突破和进展，《纲要》在组织领导的具体措施上，明确了强化审计监督，拓宽监管渠道。这就明确了扶贫开发资金使用管理的审计监督随着《纲要》的实施成为一项长期的重大审计任务，需要财政资金运行到哪里，审计监督就跟进到哪里，也需要把扶贫财政资金纳入财政审计的大格局，同样需要自上而下对扶贫资金使用管理的审计监督进行重点部署，纳入常规性审计计划，作为审计任务的重点之一，以确保国家扶贫开发政策和措施真正落到实处。对于集中连片主攻区，原定重点扶贫县扶贫开发的审计监督，尤其要提出明确要求，切实强化扶贫资金的审计监督，作为审计监督的重点，履行好财政资金运行哪里，审计监督就跟进到哪里的义务。
二是直线组织。国家提高扶贫标准，扶贫人口将大量增加，在保障基本生活的同时，还有保障其义务教育、基本医疗和住房等方面。在专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫中，涉及范围大，扶贫内容多，有着一定的共性和普遍性。因此，在审计监督组织上，应选择某一重点领域、重点项目，自上而下直线统一组织，做到统一计划、统一方案、统一组织、统一实施。只有在扶贫开发审计监督上的直线组织，才能基本反映全部或区域某一项目的基本情况，也才能有利于决策层进行决策，加强扶贫项目的组织领导，强化扶贫开发责任，确保资金使用效益，实现扶贫开发目标。直线组织应是扶贫开发审计监督的重要选项之一，也是审计维护民生、促进发展的重要手段。
三是相关联动。在新的历史阶段，扶贫开发涵盖了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫，不仅涉及到中央和地方专项扶贫资金，而且关联到部门对扶贫资金和开发项目的管理以及金融机构、国有企业等行业的参与。强化审计监督，拓宽监督渠道的要求，需要在监督上相互联动，以国家审计为主体，多方位监管相协调。既要上一级审计机关与下级审计机关联动，又要国家审计与内部审计联动，还要全面审计与突出重点联动。只有互相联动，才能拓宽监管渠道，扩大审计监督覆盖面，也才能有效反映扶贫开发的绩效水平。在国家审计的相互联动中，可以统一组织某一项目审计，也可以上审下或上下联合审，以保持扶贫开发审计监督的客观性和公正性，推动完善扶贫资金管理使用机制。
四是统筹安排。国家在扶贫开发中已经明确了扶贫对象和范围，扶贫资金的审计监督也已成为重要和长期的工作任务。强化审计监督，就需要基层审计超前谋划，统筹安排。在自定审计项目计划时，要优先安排扶贫开发项目的审计，做到重点突出，及时跟进。在对社会保障资金进行常规、全面审计的同时，对扶贫建设项目的审计，要视其进展情况，及时纳入审计项目计划。要把扶贫开发的审计计划，及时征求地方党委政府的意见，以突出审计的针对性。对于地方政府交办的扶贫开发项目的审计，要及时组织力量开展审计。制定计划时，要留有余地，以便随时完成政府交办的扶贫开发审计，如实揭示反映问题，推动科学决策，促进区域扶贫开发取得预期成效。（刘锡平）
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