浅谈政府在项目BT模式中的风险及防范
姚步松（江苏省徐州市审计局）
随着国民经济建设的发展和城市基础设施的建设需要，一种从BOT方式演变而来的BT方式正在我国被越来越多的工程项目所采用，BT（Build Transfer）即建设-移交，是基础设施项目建设领域中采用的一种投资建设模式，系指根据项目发起人通过与投资者签订合同，由投资者负责项目的融资、建设，并在规定时限内将竣工后的项目移交项目发起人，项目发起人根据事先签订的回购协议分期向投资者支付项目总投资及确定的回报。
由于BT模式比传统的投资建设更为高效、便捷，使建筑施工企业能更好地发挥专业优势和规模经营效益，相对单一的投标经营而言，有更好的发展前景。所以政府在一些大型基础设施建设项目中越来越多的使用。
由于笔者的工作性质，参与了许多政府BT项目的建设，因此查阅了很多相关的资料，发现大多是论述的企业风险，对政府的风险提到较少，的确，BT模式给政府带来很多优势，如有利于优化资源配置；有利于合理分担风险；有利于提高前期运作效率、降低管理成本、提前工期、保证工程质量；有利于改善基础设施硬件环境，构建社会信用体系；有利于推动国家建筑业加快向工程承包方向发展等等。但是政府在项目的运作过程中同样存在着很大的风险，笔者通过自身的工作经验总结了部分存在的风险并提出了一些建议，希望能在规避这些风险方面起到一定的作用。
一、法律保障风险
目前国内没有专门的BT方面的法律法规，也未形成适于BT模式的通用合同文本，使得BT项目在实际操作中缺少较规范解决工程索赔、经济纠纷的政策和法规，如果在合同条款、法律文件、承包商诚信、工程施工等具体工作中发生问题，就没有完整有效的法律保障，给BT项目的实施带来了一定的难度。
另外还有一些诸如BT项目资产到底属于业主还是项目建设方，建设方的资质要求，是否需要成立BT项目公司等问题亟需明确和规范。建议有关部门加快立法步伐，尽早出台专门的法律法规，使BT项目的实施更加规范，有章可循。
二、选择企业的决策风险
对政府而言，项目成功与否在很大程度上取决于选择承担BT项目承包商的融资能力和管理能力、投资人的资金实力及工程施工的总体实力，所以也有较大的决策风险，因此必须选择在资金、技术、设计、施工各方面有雄厚实力的承包商，最大限度规避政府的风险。
建议根据建设项目的投资规模和建设特点，在项目招标时应对投标人的融资能力和建设能力提出明确资质要求，在资格预审阶段要对投标人的财务状况进行审查，同时，在施工过程中为保证中标人的投入资金用于工程，要求投标人的注册资金不少于项目总投资的35%，资金要封闭运转，专款专用，并接受招标人的监督；投标人的账户资金余额不少于一定的金额。
三、管理的风险
BT项目虽然是承包商先期进行投资、建设，但是最终还是由政府回收，因此政府派管理人员对项目的投资、质量、进度进行控制和管理是必须的，但是这些管理人员由于控制不了资金，管理的力度就会大打折扣，这就需要找一个自身管理水平较高的承包商来做，才会保证项目顺利进行。
建议BT项目的招标人在项目招标阶段严格审查投标人的工程项目的建设管理能力，要求有同类工程的施工业绩，投标人应该有融资、银行贷款、概预算、工程管理、工程技术等方面的人才，同时聘请有相关资质的工程监理公司来进行监管。
四、资金的风险
作为承包商，他们追求的是利润最大化，因此会想方设法变更增加项目，抬高材料价格，如果管理方不同意，承包商就会以亏本没法做等各种理拖延工期，甚至以停工威胁，已达到抬高成本的目的，最终的结果是投资额大大增加，超出预算。
要成功实现BT项目，必须在项目提出、规划、可行性研究、投资者的选择、规划设计方案、开工建设等各个环节保持一致性和前瞻性，扎实做好项目前期工作，明确项目建设标准以及项目与外部工程的接口。项目前期工作特别是规划设计方案的稳定程度，设计深度对项目成功实施与否影响极大。如果设计方案不稳定，就可能导致工程变更、洽商等一系列问题的出现，项目投资可能因此大幅度增加。此外，编制建设标准时要做到深度适当，可操作性强，最大限度的减少变更。
五、工程质量和进度的风险
如果选择不当，使不合格的承包商参与项目的融资、施工、管理，导致项目建设资金缺乏，项目风险增加，分包现象严重等问题的出现，也给工程的质量和进度带来了巨大隐患，甚至有可能导致项目的失败，给政府的诚信和基础设施建设造成重大损失。
在BT项目中，工程分包和转包现象比较普遍，是影响项目工程质量的主要风险因素，为避免此类问题的发生，可采取以下措施：一是在招标文件中队项目的分包、转包情况进行详细和明确的约定，禁止随意分包和转包；二是建立健全监管体系，业主应组建监管机构，对工程分包情况进行严格管理。
基于以上存在的风险，政府投资项目可以聘请中介咨询机构为BT项目在融资、设计、招标文件、合约起草谈判等方面提供专业化协助，可以更大限度挖掘潜力，规避风险。（姚步松）
由于BT模式比传统的投资建设更为高效、便捷，使建筑施工企业能更好地发挥专业优势和规模经营效益，相对单一的投标经营而言，有更好的发展前景。所以政府在一些大型基础设施建设项目中越来越多的使用。
由于笔者的工作性质，参与了许多政府BT项目的建设，因此查阅了很多相关的资料，发现大多是论述的企业风险，对政府的风险提到较少，的确，BT模式给政府带来很多优势，如有利于优化资源配置；有利于合理分担风险；有利于提高前期运作效率、降低管理成本、提前工期、保证工程质量；有利于改善基础设施硬件环境，构建社会信用体系；有利于推动国家建筑业加快向工程承包方向发展等等。但是政府在项目的运作过程中同样存在着很大的风险，笔者通过自身的工作经验总结了部分存在的风险并提出了一些建议，希望能在规避这些风险方面起到一定的作用。
一、法律保障风险
目前国内没有专门的BT方面的法律法规，也未形成适于BT模式的通用合同文本，使得BT项目在实际操作中缺少较规范解决工程索赔、经济纠纷的政策和法规，如果在合同条款、法律文件、承包商诚信、工程施工等具体工作中发生问题，就没有完整有效的法律保障，给BT项目的实施带来了一定的难度。
另外还有一些诸如BT项目资产到底属于业主还是项目建设方，建设方的资质要求，是否需要成立BT项目公司等问题亟需明确和规范。建议有关部门加快立法步伐，尽早出台专门的法律法规，使BT项目的实施更加规范，有章可循。
二、选择企业的决策风险
对政府而言，项目成功与否在很大程度上取决于选择承担BT项目承包商的融资能力和管理能力、投资人的资金实力及工程施工的总体实力，所以也有较大的决策风险，因此必须选择在资金、技术、设计、施工各方面有雄厚实力的承包商，最大限度规避政府的风险。
建议根据建设项目的投资规模和建设特点，在项目招标时应对投标人的融资能力和建设能力提出明确资质要求，在资格预审阶段要对投标人的财务状况进行审查，同时，在施工过程中为保证中标人的投入资金用于工程，要求投标人的注册资金不少于项目总投资的35%，资金要封闭运转，专款专用，并接受招标人的监督；投标人的账户资金余额不少于一定的金额。
三、管理的风险
BT项目虽然是承包商先期进行投资、建设，但是最终还是由政府回收，因此政府派管理人员对项目的投资、质量、进度进行控制和管理是必须的，但是这些管理人员由于控制不了资金，管理的力度就会大打折扣，这就需要找一个自身管理水平较高的承包商来做，才会保证项目顺利进行。
建议BT项目的招标人在项目招标阶段严格审查投标人的工程项目的建设管理能力，要求有同类工程的施工业绩，投标人应该有融资、银行贷款、概预算、工程管理、工程技术等方面的人才，同时聘请有相关资质的工程监理公司来进行监管。
四、资金的风险
作为承包商，他们追求的是利润最大化，因此会想方设法变更增加项目，抬高材料价格，如果管理方不同意，承包商就会以亏本没法做等各种理拖延工期，甚至以停工威胁，已达到抬高成本的目的，最终的结果是投资额大大增加，超出预算。
要成功实现BT项目，必须在项目提出、规划、可行性研究、投资者的选择、规划设计方案、开工建设等各个环节保持一致性和前瞻性，扎实做好项目前期工作，明确项目建设标准以及项目与外部工程的接口。项目前期工作特别是规划设计方案的稳定程度，设计深度对项目成功实施与否影响极大。如果设计方案不稳定，就可能导致工程变更、洽商等一系列问题的出现，项目投资可能因此大幅度增加。此外，编制建设标准时要做到深度适当，可操作性强，最大限度的减少变更。
五、工程质量和进度的风险
如果选择不当，使不合格的承包商参与项目的融资、施工、管理，导致项目建设资金缺乏，项目风险增加，分包现象严重等问题的出现，也给工程的质量和进度带来了巨大隐患，甚至有可能导致项目的失败，给政府的诚信和基础设施建设造成重大损失。
在BT项目中，工程分包和转包现象比较普遍，是影响项目工程质量的主要风险因素，为避免此类问题的发生，可采取以下措施：一是在招标文件中队项目的分包、转包情况进行详细和明确的约定，禁止随意分包和转包；二是建立健全监管体系，业主应组建监管机构，对工程分包情况进行严格管理。
基于以上存在的风险，政府投资项目可以聘请中介咨询机构为BT项目在融资、设计、招标文件、合约起草谈判等方面提供专业化协助，可以更大限度挖掘潜力，规避风险。（姚步松）
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