由民国时期青岛市官员移交档案引发的思考
姜毅（山东青岛市审计局）
近期，笔者在档案局审计中查阅了民国时期青岛市三任市长和两任社会局局长的卸任移交档案，对当时的历史史料和官员卸任移交制度进行了研究，并对照当前我国党政领导干部离任交接制度的建立健全情况，进行了一些思考，拟提出完善我国党政领导干部移交制度的建议。
一、民国时期官员卸任移交档案情况
笔者所查阅的这两份档案，一份记录了1945年8月至1949年5月青岛市三任市长：李先良、龚学遂、秦德纯的卸任移交档案；另一份记录了1947年8月至1948年8月青岛市政府社会局局长张宝山与高伯玉的卸任移交档案。两份档案基本反映了民国时期地方官员的卸任移交情况，总结分析主要有以下几个特点：
一是内容详实全面完整。查阅当时青岛市长的移交档案，基本涵盖了作为市长应该移交给下一任的所有重大事项。归纳起来，主要有七方面内容。第一类是现金、支票及会计账簿、报表、图章等。第二类是市长经办的特种文件、与市长有关的青岛市政会议记录、市长的印信官章戳记、市长掌握的各种密电码本。第三类是青岛政府秘书处职员暨技工工役清册，详细记录了青岛政府秘书处职员和技工工役的个人信息。第四类是青岛市政府案卷暨各科室暂存案件册簿，详细记录了青岛市政府及各部门收发的文件名称、数量。第五类是市长及各部门的文具、家具、办公设备、仪器、图书、汽车等实物资产的移交记录。第六类是政绩交代比较表。档案详细记录了当时青岛市长李先良和恭学遂的政绩比较表，按民政、财政、教育等14项内容列表汇总，每项内容按前任工作情况、本任工作情况，经办未了事项、说明四项填列。第七类是与市长有关的其他重要事项的移交记录。社会局局长的移交内容相对来说简略一些，但也基本包括现金、所管辖范围内的公有财产及物品材料、各种账簿文卷契约书表等移交内容。
二是交接程序严密手续完备。翻阅档案随处都可见签字或签章，一个事项的移交都要涉及到很多人。市长的每一类移交事项先是由经办人办理移交，经办人签章确认，并注明“点收无讹”等字样；然后归类，在每一类的封面上，列示了撰稿人、所办事项的科员、主任，政府秘书、科长、秘书长的签章或签字，市长也要签章，并加盖市政府的公章。在青岛市社会会局局长的每一类移交事项中就有“移交人、接收人、点交人、点收人、监交人”的签章（签字）。在卸任和新任官员交接完毕后，还有一道重要的程序就是监交，监交人也要签章或签字审核确认。
三是交接记录清楚严谨细致。查阅移交档案，虽当时处于即将解放的前夕，移交记录也是非常清楚完整，可以说是一丝不苟。在市长和局长移交的收据和支票类时，都注明了数量和起讫号码。在市长的移交资产物资记录中，详细记录了每个科室甚至每个房间的用品和数量，比如市长室有“墨盒两个、铜笔架一个、红色印盒一个、笔盘两个、水盂一个”，甚至哪个房间有几个痰盂也记录得非常清楚。总之，所有的公有财产全部列入移交记录。除此之外，对于有些损坏的财产物资，也详细登记在案，比如“小木床两张已破旧”，“小铜壶一把已漏”，等等。
二、民国时期官员卸任移交制度情况
以上笔者所查阅的档案只是民国时期官员卸任移交的一个缩影，如此完备详实的档案不是偶然出现的，查阅相关史料，民国时期已经建立了相关卸任移交制度。
一是实权官员的卸任移交制度。在民国初期，卸任移交制度的实行对象是政府机构中掌握着财权、物权的财政厅长、海关关长等实权官吏。早在1914年10月，民国北京政府公布了《征收官交代条例》，详细规定了卸任交接事项。一是规定了卸任移交对象，“财政厅厅长、海关常关监督、征收局局长、县知事，遇有前后任交代时，无论正任、署任、代理，均按本条例之规定执行之。”二是规定了移交内容，“卸任人员自到任之日起，截至卸任之前一日止，应将任内所管下列各件造册会同监盘员移交接收人员: 各项收入数；各款已解未解数；经费实领实支及余存数；票照存根及未用票照；政府委托发行之印花税票；官有财产及物品；各种文卷、表册、簿记。”三是规定了由谁来监交，“前后任交代时由该官长官（即卸任移交官员的上级）派员监盘。”四是规定了移交期限，“卸任人员造册移交，县知事自卸任之日起，以1月为限；财政厅长以20日为限，关监督、征收局长以10日为限。”五是规定了对逾期移交和造假行为的责任追究细则，“逾期未交接清楚，将予以记过处分。逾限一月以上记过一次，逾限两月以上记大过一次。两个月以上勒限追缴并褫革官职，并查封私有财产以抵偿不足。”“卸任人员造册移交有虚捏情弊者，接任人员应会同监盘员揭报，该官长官查实后，褫职，依法追缴。”
二是逐步扩大的官员卸任移交制度。随着卸任移交实践的发展，20世纪30年代，民国政府卸任移交制度的实行对象扩大到市属各局机关长官，到40年代，上至市长，下至一般职员普遍实行了卸任移交。以青岛市为例，1930年8月14日青岛市政府公布了《青岛会计规程》，规定了青岛市属各局卸任人员的移交制度。20世纪40年代，青岛市政府除延续市属各局的卸任交接外，范围扩大到上至市长，下至普通职员都要采取卸任交接办法。
三、完善我国党政领导干部交接制度的思考
历史是一面镜子。古人云：以铜为鉴，可以正衣冠；以人为鉴，可以明得失；以史为鉴，可以知兴替。虽然民国时期吏治腐败，贪污之风盛行，在对官员的管理方面，没有多少经验可以学习，但其对官员卸任移交的制度和做法，还是可以吸收借鉴的。
（一）当前领导干部离任交接现状分析。
总结当前我国党政领导干部的离任交接情况，在1999年5月两办出台经济责任审计暂行规定之后，浙江省、四川省、绍兴市、青岛市、哈尔滨市、苏州市等省、市陆续出台了一些领导干部离任交接制度或办法，这些制度的出台，对于完善经济责任审计监督制度起到了很好的作用，但也存在一些缺陷和不足。一是国家尚未出台全国范围的党政领导干部离任交接制度，特别是对土地、交通、垄断行业等贪污腐败问题高发的部门和领域尚未出台严格的离任移交制度。二是全国很多地、市尚未出台离任移交制度或办法。“新官不离旧账”，责任不清，家底不明，利用交接空隙贪污腐败问题时有发生。三是已出台的制度还有不完善之处。
（二）建立和完善党政领导干部离任交接制度的意义。
2010年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，要求各地结合实际情况，研究制定加强领导干部经济责任审计的具体措施。笔者认为，当前制定党政干部离任移交制度尤为突出和迫切。首先，党政干部实行离任移交是经济责任审计的前提和基础，应先移交后审计。其次，党政干部实行离任移交是实现内部和外部牵制的有效办法。再其次，离任移交可有效预防腐败。最后，离任移交可实现各项工作的持续发展、科学发展。
（三）完善我国党政领导干部交接工作的几点建议。
1.适时出台全国范围的党政领导干部的离任移交制度。可以借鉴民国时期的做法，先在国家重要的财权、事权部门、央企、省（自治区、直辖市）和计划单列市主要领导开始试点。鼓励各地先行出台离任移交制度，总结实践经验，完善有关做法，在此基础上，出台全国范围的党政领导干部的离任移交制度，移交对象扩大到《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》所规定的审计对象，成为其配套制度，完善我国对党政领导干部的监督制度。
2.细化党政领导干部的离任移交制度。应明确党政领导干部的离任移交对象、移交内容、移交程序、移交期限、监交人、责任追究措施、移交档案的管理。移交内容不仅涉及到财务事项，也要涉及到工作事项；财务的移交不仅有账内的，也有账外的；参与移交的人不仅是移交双方领导，也涉及到具体经办人员。应明确监交人的资格，制定严格的惩处措施，对于限期不予移交的、捏造移交资料的应制定详细的惩处措施。如此，才能使移交制度真正执行到位，不走过场，使移交制度起到管理干部的作用。
3.将离任移交与政绩考核结合起来。离任移交重要的一项是工作移交。民国时期的政绩交代比较表就是官员移交中的一项重要内容，不仅要移交，还要上报核准。通过核准政绩交代比较表，不仅起到了监交的作用，也在检查官员的政绩到底如何，起到了政绩考核的作用。如果说财物文件等的移交是对官员的基本要求，那么工作业绩的移交就是对干部履责能力的检验，通过对比分析，就可以作为对干部任职业绩评价的一个依据。
4.积极探索数字化移交等新方式。查阅民国时期的移交档案全是纸质材料，厚厚一摞，移交过程耗用了大量人力物力，移交成本较高。目前，当今世界已进入了一个数字化阅读利用信息的新时代，机关办公实现了自动化、电子化，应适应新形势，积极探索数字化移交的新方式，实现移交的适时化、网络化、电子化，降低移交成本，提高移交效率。（姜毅）
一、民国时期官员卸任移交档案情况
笔者所查阅的这两份档案，一份记录了1945年8月至1949年5月青岛市三任市长：李先良、龚学遂、秦德纯的卸任移交档案；另一份记录了1947年8月至1948年8月青岛市政府社会局局长张宝山与高伯玉的卸任移交档案。两份档案基本反映了民国时期地方官员的卸任移交情况，总结分析主要有以下几个特点：
一是内容详实全面完整。查阅当时青岛市长的移交档案，基本涵盖了作为市长应该移交给下一任的所有重大事项。归纳起来，主要有七方面内容。第一类是现金、支票及会计账簿、报表、图章等。第二类是市长经办的特种文件、与市长有关的青岛市政会议记录、市长的印信官章戳记、市长掌握的各种密电码本。第三类是青岛政府秘书处职员暨技工工役清册，详细记录了青岛政府秘书处职员和技工工役的个人信息。第四类是青岛市政府案卷暨各科室暂存案件册簿，详细记录了青岛市政府及各部门收发的文件名称、数量。第五类是市长及各部门的文具、家具、办公设备、仪器、图书、汽车等实物资产的移交记录。第六类是政绩交代比较表。档案详细记录了当时青岛市长李先良和恭学遂的政绩比较表，按民政、财政、教育等14项内容列表汇总，每项内容按前任工作情况、本任工作情况，经办未了事项、说明四项填列。第七类是与市长有关的其他重要事项的移交记录。社会局局长的移交内容相对来说简略一些，但也基本包括现金、所管辖范围内的公有财产及物品材料、各种账簿文卷契约书表等移交内容。
二是交接程序严密手续完备。翻阅档案随处都可见签字或签章，一个事项的移交都要涉及到很多人。市长的每一类移交事项先是由经办人办理移交，经办人签章确认，并注明“点收无讹”等字样；然后归类，在每一类的封面上，列示了撰稿人、所办事项的科员、主任，政府秘书、科长、秘书长的签章或签字，市长也要签章，并加盖市政府的公章。在青岛市社会会局局长的每一类移交事项中就有“移交人、接收人、点交人、点收人、监交人”的签章（签字）。在卸任和新任官员交接完毕后，还有一道重要的程序就是监交，监交人也要签章或签字审核确认。
三是交接记录清楚严谨细致。查阅移交档案，虽当时处于即将解放的前夕，移交记录也是非常清楚完整，可以说是一丝不苟。在市长和局长移交的收据和支票类时，都注明了数量和起讫号码。在市长的移交资产物资记录中，详细记录了每个科室甚至每个房间的用品和数量，比如市长室有“墨盒两个、铜笔架一个、红色印盒一个、笔盘两个、水盂一个”，甚至哪个房间有几个痰盂也记录得非常清楚。总之，所有的公有财产全部列入移交记录。除此之外，对于有些损坏的财产物资，也详细登记在案，比如“小木床两张已破旧”，“小铜壶一把已漏”，等等。
二、民国时期官员卸任移交制度情况
以上笔者所查阅的档案只是民国时期官员卸任移交的一个缩影，如此完备详实的档案不是偶然出现的，查阅相关史料，民国时期已经建立了相关卸任移交制度。
一是实权官员的卸任移交制度。在民国初期，卸任移交制度的实行对象是政府机构中掌握着财权、物权的财政厅长、海关关长等实权官吏。早在1914年10月，民国北京政府公布了《征收官交代条例》，详细规定了卸任交接事项。一是规定了卸任移交对象，“财政厅厅长、海关常关监督、征收局局长、县知事，遇有前后任交代时，无论正任、署任、代理，均按本条例之规定执行之。”二是规定了移交内容，“卸任人员自到任之日起，截至卸任之前一日止，应将任内所管下列各件造册会同监盘员移交接收人员: 各项收入数；各款已解未解数；经费实领实支及余存数；票照存根及未用票照；政府委托发行之印花税票；官有财产及物品；各种文卷、表册、簿记。”三是规定了由谁来监交，“前后任交代时由该官长官（即卸任移交官员的上级）派员监盘。”四是规定了移交期限，“卸任人员造册移交，县知事自卸任之日起，以1月为限；财政厅长以20日为限，关监督、征收局长以10日为限。”五是规定了对逾期移交和造假行为的责任追究细则，“逾期未交接清楚，将予以记过处分。逾限一月以上记过一次，逾限两月以上记大过一次。两个月以上勒限追缴并褫革官职，并查封私有财产以抵偿不足。”“卸任人员造册移交有虚捏情弊者，接任人员应会同监盘员揭报，该官长官查实后，褫职，依法追缴。”
二是逐步扩大的官员卸任移交制度。随着卸任移交实践的发展，20世纪30年代，民国政府卸任移交制度的实行对象扩大到市属各局机关长官，到40年代，上至市长，下至一般职员普遍实行了卸任移交。以青岛市为例，1930年8月14日青岛市政府公布了《青岛会计规程》，规定了青岛市属各局卸任人员的移交制度。20世纪40年代，青岛市政府除延续市属各局的卸任交接外，范围扩大到上至市长，下至普通职员都要采取卸任交接办法。
三、完善我国党政领导干部交接制度的思考
历史是一面镜子。古人云：以铜为鉴，可以正衣冠；以人为鉴，可以明得失；以史为鉴，可以知兴替。虽然民国时期吏治腐败，贪污之风盛行，在对官员的管理方面，没有多少经验可以学习，但其对官员卸任移交的制度和做法，还是可以吸收借鉴的。
（一）当前领导干部离任交接现状分析。
总结当前我国党政领导干部的离任交接情况，在1999年5月两办出台经济责任审计暂行规定之后，浙江省、四川省、绍兴市、青岛市、哈尔滨市、苏州市等省、市陆续出台了一些领导干部离任交接制度或办法，这些制度的出台，对于完善经济责任审计监督制度起到了很好的作用，但也存在一些缺陷和不足。一是国家尚未出台全国范围的党政领导干部离任交接制度，特别是对土地、交通、垄断行业等贪污腐败问题高发的部门和领域尚未出台严格的离任移交制度。二是全国很多地、市尚未出台离任移交制度或办法。“新官不离旧账”，责任不清，家底不明，利用交接空隙贪污腐败问题时有发生。三是已出台的制度还有不完善之处。
（二）建立和完善党政领导干部离任交接制度的意义。
2010年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，要求各地结合实际情况，研究制定加强领导干部经济责任审计的具体措施。笔者认为，当前制定党政干部离任移交制度尤为突出和迫切。首先，党政干部实行离任移交是经济责任审计的前提和基础，应先移交后审计。其次，党政干部实行离任移交是实现内部和外部牵制的有效办法。再其次，离任移交可有效预防腐败。最后，离任移交可实现各项工作的持续发展、科学发展。
（三）完善我国党政领导干部交接工作的几点建议。
1.适时出台全国范围的党政领导干部的离任移交制度。可以借鉴民国时期的做法，先在国家重要的财权、事权部门、央企、省（自治区、直辖市）和计划单列市主要领导开始试点。鼓励各地先行出台离任移交制度，总结实践经验，完善有关做法，在此基础上，出台全国范围的党政领导干部的离任移交制度，移交对象扩大到《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》所规定的审计对象，成为其配套制度，完善我国对党政领导干部的监督制度。
2.细化党政领导干部的离任移交制度。应明确党政领导干部的离任移交对象、移交内容、移交程序、移交期限、监交人、责任追究措施、移交档案的管理。移交内容不仅涉及到财务事项，也要涉及到工作事项；财务的移交不仅有账内的，也有账外的；参与移交的人不仅是移交双方领导，也涉及到具体经办人员。应明确监交人的资格，制定严格的惩处措施，对于限期不予移交的、捏造移交资料的应制定详细的惩处措施。如此，才能使移交制度真正执行到位，不走过场，使移交制度起到管理干部的作用。
3.将离任移交与政绩考核结合起来。离任移交重要的一项是工作移交。民国时期的政绩交代比较表就是官员移交中的一项重要内容，不仅要移交，还要上报核准。通过核准政绩交代比较表，不仅起到了监交的作用，也在检查官员的政绩到底如何，起到了政绩考核的作用。如果说财物文件等的移交是对官员的基本要求，那么工作业绩的移交就是对干部履责能力的检验，通过对比分析，就可以作为对干部任职业绩评价的一个依据。
4.积极探索数字化移交等新方式。查阅民国时期的移交档案全是纸质材料，厚厚一摞，移交过程耗用了大量人力物力，移交成本较高。目前，当今世界已进入了一个数字化阅读利用信息的新时代，机关办公实现了自动化、电子化，应适应新形势，积极探索数字化移交的新方式，实现移交的适时化、网络化、电子化，降低移交成本，提高移交效率。（姜毅）
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