经济责任评定的风险控制探析
刘秀芳（审计署京津冀办）
正确评价领导者的经济责任履行情况，并就存在问题准确界定其所负责任，是经济责任审计项目的关键所在，如何作出全面中肯、具有公信力的责任评价和界定，如何有效地控制经济责任评定中的种种风险确保结论的公正客观，是摆在审计人员面前的问题。笔者认为，当前要合理控制经济责任评价和界定的种种风险，一方面在实践和操作层面，明确评定原则并以此为指导不断探索有效方法，在丰富实践、加强探索的基础上积极总结有效经验、方法和手段，降低定性和评价风险，提高责任评价和界定的规范性、准确性和合理性，另一方面则要从治本的高度，在制度和体制层面，促进建立和完善相关制度规范，使责任评定工作有章可循。
一、经济责任评定的规范内容
《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》）就审计评价与责任界定的规定集中在第三十三条至三十七条，其中，第三十三条是总括性规范，要求审计机关根据审计查证或者认定的事实，依照法律法规、国家有关规定和政策，以及责任制考核目标和行业标准等，在法定职权范围内，对被审计领导干部履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价，并强调评价应该与审计内容相统一、结论应有充足证据支持；第三十四条至三十七条明确了领导干部应当承担的直接责任、主管责任和领导责任。
直接责任主要包括五类行为：一是直接违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定；二是授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定；三是未经民主决策、相关会议讨论而直接决定、批准、组织实施重大经济事项，并造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果；四是主持相关会议讨论或者以其他方式研究，但是在大多数人不同意的情况下直接决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果。五是其他应当承担直接责任的行为。第三、四类采取了民主决策程序性要件和重大经济损失浪费和国有资产等流失的结果性要件相结合的规定方式。
主管责任承接征求意见稿采取“囊括+剔除”的规定方式，直接责任外对直接主管工作不履行或不正确履行经济责任行为定性为主管责任。此外，还规定：支持相关会议的讨论或者以其他方式研究，并且在大多数人同意的情况下决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果行为，应负主管责任。领导责任同样采取“囊括+剔除”方式，包括了除直接责任和主管责任外领导干部对其不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当承担的责任。
从目前经济责任审计实践来看，由于履职等相关制度的不完备和具体操作规范的缺失，上述规定在具体适用和操作中还有一些需要进一步明确和细化的地方：
指向性范畴的边界欠清晰。如承担责任的整体边界是“不履行或者不正确履行经济责任的行为”，三种责任类型的划分则是在这一边界内的划分，但是由于履职制度的不健全、职责义务规定的不系统和不精确，目前对这一整体边界并没有准确限定，对相关问题是否应该承担责任往往争议颇大。
各种具体行为规定和把握标尺上还需要明细的操作指引。如直接责任中前两类行为均是有违反国家、单位有关规定的行为，不同在于行为实施者，直接违反还是授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反，且均为积极型行为，但是在实践中难以把握之处主要体现为两点：一是由于领导人员工作方式的特殊性，除了个人贪墨外，很少能够直接作用在具体实务上，通常是决策和组织者，有其它人员负责具体实施和操作，因此，直接违反如何把握存在分歧；二是授意、包庇等行为通常是没有客观证据和痕迹存留的，在具体实践中应该如何把握和取证，需要琢磨。
二、经济责任评定的指导原则
随着经济责任审计实践的发展，目前已经逐渐积累了一些有效的的经验做法，其中部分已经上升为示范或指引性内容见于经济责任审计报告模版或说明中，但是多为零散的、不系统的。经济责任评定应该遵循哪些原则，目前尚没有明确统一的答案。笔者根据目前实践尝试对这些原则性、根本性内容进行梳理总结，列示如下供大家参考：
全面性原则。我们所作的审计评价，必须在审计事实的基础上，尽量全面系统地反映其任期经济责任履行情况，既要反映工作业绩，又要反映相关问题。作出审计评价意见前必须对审计结果进行全面客观分析，避免以偏概全，以个案问题进行整体定性。
重要性原则。对于各类事项和问题要区分性质，对与经济责任履行有重要影响的经济事项必须评价，对经济责任履行无重大影响的事项，可较少评价或不予评价，并就事项性质和数额大小选择评价的重点。
客观性原则。笔者认为，对领导干部的经济责任审计评价，应以客观的实际发生的经济事项及其已经取得的客观效果为依据。作为审计人员，不可能去直接评判被审计对象的思想坚定性等主观思想境界，而应谨守职业定位，通过对现实状况、发展过程的深入分析，实事求是地反映被审计对象的成绩、存在问题及应承担的责任。并在责任界定时坚持权责相称，客观中肯地分析其责任类型、范围和程度。任何人的权力形式和责任承担都应该有一个范围和深度，对于审计发现的确实不宜界定领导干部责任，或者与领导干部履行经济责任不直接相关的其他重大情况和问题，宜单独反映而不应该机械追求事事落定其个人责任。
谨慎性原则。只对所审计的事项进行审计评价，对审计过程中未涉及、审计证据不充分以及超越审计职责范围的事项，不进行审计评价。对审计发现的问题，应按照两办规定界定责任，并说明定责原因。审计发现的问题如果既涉及领导干部任期内又涉及任期外的，应在问题金额上加以区分，对任期内涉及金额进行单独表述。
三、经济责任评定的风险控制对策
（一）进一步探求履职责任明确化和责任评定制度化的途径。随着经济责任审计的不断深化、党内监督制度和民主法制建设的不断进步，逐步推动健全对领导干部履行职责及贡献评价等基础类制度，完善与《规定》相衔接相配套的经济责任审计实施规范、操作指南、评价标准及相关指标体系，逐步建立一套具体明确、系统规范、易于操作的评价标准和责任确定细则。
（二）发挥并逐步深化经济责任审计工作联席会议的积极作用。联席会议是《规定》在此前实践经验基础上所作出的重要创设，并单设一章对联席会议的组成、职责和运行方式作出专门规定，使得审计机关和纪检、组织、监察、人力资源社会保障和国有资产监督管理等相关部门之间的联系配合更加紧密化和常态化。审计机关可以通过联席会议这个平台，与不同的监督部门加强沟通和协调，在机制允许的条件下尽可能获取日常监督信息，这对于明确个案审计重点、防控审计风险、提升审计质量显然是一个不可多得的优质资源。因此，在继续推进经济责任审计工作、不断加强规范建设的同时，审计机关应该充分利用联席会议这一工作机制，并逐步完善和深化其功能和作用。
（三）经济责任审计项目的一些重要环节应该引起额外重视并确保规范执行。实践证明，有一些具体执行环节对于降低评定工作风险具有十分重要的意义，而不熟悉经济责任审计工作的审计人员往往因为对此认识不够，致使出现被审计对象对审计定性和评价意见颇多异议或审计组内部意见相左，或外界对审计结论认可度低等复杂情形。
第一，取得被审计领导人员的述职报告。审计人员在获取相关资料时，应该着重注意及时取得被审计领导干部的述职报告，并要求其对包括前者在内所提供资料的真实性完整性作出书面承诺。经济责任审计人员接触的单位千差万别，难免会遇到很多意想不到的复杂情况，而现行法律又有很多尚不完备的地方，审计人员发现问题后被审计领导人员往往会想方设法把责任推开，甚至出现问题暴露后紧急汇报以便声称该问题主管部门已知情的情形，因此，事先取得正式述职报告是确保审计成果的必要前提。
第二，制定高质量的审计实施方案并付诸执行。审计实施方案是审计项目的灵魂和指南，经济责任审计的实施方案应该着重突出经济责任审计的特点，加强论证和研究，切中评定经济责任履行情况的要害，以全面审查和客观评价被审计领导干部经济责任为出发点，设定审计重点、方法和步骤，并通过遵照实施实现优化和改进。第三，书面征求被审计领导干部及其所在单位的意见。由于经济责任审计实践发展很不平衡，有些审计机关的经济责任审计实践尚处于起步阶段，容易沿用财政财务收支审计的实施套路，而忽视征求被审计领导干部意见的重要性。经济责任审计的审计对象不是单一的，包括被审计单位和被审计领导干部，因此，在取得书面承诺、审计报告征求意见、送达审计报告等流程中都要注意规范执行，不可遗漏被审计领导人员。
此外，还应该进行审计公示。这既是程序上的要求，也是征集群众意见、开展好经济责任审计工作的重要手段，很多重大问题线索就是从群众举报件核查中发现的，而这直接影响到审查和评价的深度。（刘秀芳）
一、经济责任评定的规范内容
《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》）就审计评价与责任界定的规定集中在第三十三条至三十七条，其中，第三十三条是总括性规范，要求审计机关根据审计查证或者认定的事实，依照法律法规、国家有关规定和政策，以及责任制考核目标和行业标准等，在法定职权范围内，对被审计领导干部履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价，并强调评价应该与审计内容相统一、结论应有充足证据支持；第三十四条至三十七条明确了领导干部应当承担的直接责任、主管责任和领导责任。
直接责任主要包括五类行为：一是直接违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定；二是授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定；三是未经民主决策、相关会议讨论而直接决定、批准、组织实施重大经济事项，并造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果；四是主持相关会议讨论或者以其他方式研究，但是在大多数人不同意的情况下直接决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果。五是其他应当承担直接责任的行为。第三、四类采取了民主决策程序性要件和重大经济损失浪费和国有资产等流失的结果性要件相结合的规定方式。
主管责任承接征求意见稿采取“囊括+剔除”的规定方式，直接责任外对直接主管工作不履行或不正确履行经济责任行为定性为主管责任。此外，还规定：支持相关会议的讨论或者以其他方式研究，并且在大多数人同意的情况下决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果行为，应负主管责任。领导责任同样采取“囊括+剔除”方式，包括了除直接责任和主管责任外领导干部对其不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当承担的责任。
从目前经济责任审计实践来看，由于履职等相关制度的不完备和具体操作规范的缺失，上述规定在具体适用和操作中还有一些需要进一步明确和细化的地方：
指向性范畴的边界欠清晰。如承担责任的整体边界是“不履行或者不正确履行经济责任的行为”，三种责任类型的划分则是在这一边界内的划分，但是由于履职制度的不健全、职责义务规定的不系统和不精确，目前对这一整体边界并没有准确限定，对相关问题是否应该承担责任往往争议颇大。
各种具体行为规定和把握标尺上还需要明细的操作指引。如直接责任中前两类行为均是有违反国家、单位有关规定的行为，不同在于行为实施者，直接违反还是授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反，且均为积极型行为，但是在实践中难以把握之处主要体现为两点：一是由于领导人员工作方式的特殊性，除了个人贪墨外，很少能够直接作用在具体实务上，通常是决策和组织者，有其它人员负责具体实施和操作，因此，直接违反如何把握存在分歧；二是授意、包庇等行为通常是没有客观证据和痕迹存留的，在具体实践中应该如何把握和取证，需要琢磨。
二、经济责任评定的指导原则
随着经济责任审计实践的发展，目前已经逐渐积累了一些有效的的经验做法，其中部分已经上升为示范或指引性内容见于经济责任审计报告模版或说明中，但是多为零散的、不系统的。经济责任评定应该遵循哪些原则，目前尚没有明确统一的答案。笔者根据目前实践尝试对这些原则性、根本性内容进行梳理总结，列示如下供大家参考：
全面性原则。我们所作的审计评价，必须在审计事实的基础上，尽量全面系统地反映其任期经济责任履行情况，既要反映工作业绩，又要反映相关问题。作出审计评价意见前必须对审计结果进行全面客观分析，避免以偏概全，以个案问题进行整体定性。
重要性原则。对于各类事项和问题要区分性质，对与经济责任履行有重要影响的经济事项必须评价，对经济责任履行无重大影响的事项，可较少评价或不予评价，并就事项性质和数额大小选择评价的重点。
客观性原则。笔者认为，对领导干部的经济责任审计评价，应以客观的实际发生的经济事项及其已经取得的客观效果为依据。作为审计人员，不可能去直接评判被审计对象的思想坚定性等主观思想境界，而应谨守职业定位，通过对现实状况、发展过程的深入分析，实事求是地反映被审计对象的成绩、存在问题及应承担的责任。并在责任界定时坚持权责相称，客观中肯地分析其责任类型、范围和程度。任何人的权力形式和责任承担都应该有一个范围和深度，对于审计发现的确实不宜界定领导干部责任，或者与领导干部履行经济责任不直接相关的其他重大情况和问题，宜单独反映而不应该机械追求事事落定其个人责任。
谨慎性原则。只对所审计的事项进行审计评价，对审计过程中未涉及、审计证据不充分以及超越审计职责范围的事项，不进行审计评价。对审计发现的问题，应按照两办规定界定责任，并说明定责原因。审计发现的问题如果既涉及领导干部任期内又涉及任期外的，应在问题金额上加以区分，对任期内涉及金额进行单独表述。
三、经济责任评定的风险控制对策
（一）进一步探求履职责任明确化和责任评定制度化的途径。随着经济责任审计的不断深化、党内监督制度和民主法制建设的不断进步，逐步推动健全对领导干部履行职责及贡献评价等基础类制度，完善与《规定》相衔接相配套的经济责任审计实施规范、操作指南、评价标准及相关指标体系，逐步建立一套具体明确、系统规范、易于操作的评价标准和责任确定细则。
（二）发挥并逐步深化经济责任审计工作联席会议的积极作用。联席会议是《规定》在此前实践经验基础上所作出的重要创设，并单设一章对联席会议的组成、职责和运行方式作出专门规定，使得审计机关和纪检、组织、监察、人力资源社会保障和国有资产监督管理等相关部门之间的联系配合更加紧密化和常态化。审计机关可以通过联席会议这个平台，与不同的监督部门加强沟通和协调，在机制允许的条件下尽可能获取日常监督信息，这对于明确个案审计重点、防控审计风险、提升审计质量显然是一个不可多得的优质资源。因此，在继续推进经济责任审计工作、不断加强规范建设的同时，审计机关应该充分利用联席会议这一工作机制，并逐步完善和深化其功能和作用。
（三）经济责任审计项目的一些重要环节应该引起额外重视并确保规范执行。实践证明，有一些具体执行环节对于降低评定工作风险具有十分重要的意义，而不熟悉经济责任审计工作的审计人员往往因为对此认识不够，致使出现被审计对象对审计定性和评价意见颇多异议或审计组内部意见相左，或外界对审计结论认可度低等复杂情形。
第一，取得被审计领导人员的述职报告。审计人员在获取相关资料时，应该着重注意及时取得被审计领导干部的述职报告，并要求其对包括前者在内所提供资料的真实性完整性作出书面承诺。经济责任审计人员接触的单位千差万别，难免会遇到很多意想不到的复杂情况，而现行法律又有很多尚不完备的地方，审计人员发现问题后被审计领导人员往往会想方设法把责任推开，甚至出现问题暴露后紧急汇报以便声称该问题主管部门已知情的情形，因此，事先取得正式述职报告是确保审计成果的必要前提。
第二，制定高质量的审计实施方案并付诸执行。审计实施方案是审计项目的灵魂和指南，经济责任审计的实施方案应该着重突出经济责任审计的特点，加强论证和研究，切中评定经济责任履行情况的要害，以全面审查和客观评价被审计领导干部经济责任为出发点，设定审计重点、方法和步骤，并通过遵照实施实现优化和改进。第三，书面征求被审计领导干部及其所在单位的意见。由于经济责任审计实践发展很不平衡，有些审计机关的经济责任审计实践尚处于起步阶段，容易沿用财政财务收支审计的实施套路，而忽视征求被审计领导干部意见的重要性。经济责任审计的审计对象不是单一的，包括被审计单位和被审计领导干部，因此，在取得书面承诺、审计报告征求意见、送达审计报告等流程中都要注意规范执行，不可遗漏被审计领导人员。
此外，还应该进行审计公示。这既是程序上的要求，也是征集群众意见、开展好经济责任审计工作的重要手段，很多重大问题线索就是从群众举报件核查中发现的，而这直接影响到审查和评价的深度。（刘秀芳）
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