刍议建设工程招投标存在的问题和对策
贺荷（江苏省徐州市审计局）
我国自上世纪80年代开始在工程建设领域引进招投标制度，在这30余年的发展过程中，有了长足发展，尤其是在2000年开始正式实施《中华人民共和国招标投标法》以来，进一步规范了建设工程招投标制度的法律地位，使建筑市场的规范性进一步提高。但在招投标发展的过程中由于各种原因，仍然存在着不规范的地方。本文从建设工程招投标制度存在的问题进行分析入手，进而论述如何解决问题，进一步提高我国建设工程招投标制度。
一、招投标概述
（一）我国招投标的发展概况。
招投标源于英国皇家进行采购活动的一种方式，后逐渐被西方发达国家引入到各领域。我国是在上世纪80年代将这一制度引入我国的工程建设领域，开始在深圳、吉林等地进行试点。实施证明，通过招投标制度，在节约资金、缩短工期、工程质量等方面均取得了显著的效果。例如建筑面积为5.2万平方米的深圳国际商业大厦，仅招投标节约资金达964.4万元，工期缩短六个月。这些招投标试点案例的成功，在中国的工程建设领域引起较大的反响。
在试点工作成功之后，为了更好的推行招投标制度，在后续的30余年内，先后出台了一系列的法律法规。保证了中投标制度的长足发展，尤其是在2000年开始正式实施《中华人民共和国招标投标法》以来，进一步规范了建设工程招投标制度的法律地位，使建筑市场的规范性进一步提高。
（二）招投标的基本程序。
招投标的基本程序主要包括:招标、投标、开标、评标、定标。
招标是进行建设项目发包全部过程的第一步骤。我国的招投标法中规定了招标方式为公开招标和邀请招标两种种方式。公开招标，又叫竞争性招标，是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。由招标人在报刊、电子网络或其他媒体上刊登招标公告，吸引众多企业单位参加投标竞争，招标人从中择优选取中标单位的招标方式。邀请招标与公开招标相比，因为不用刊登招标公告，招标文件只送几家，投标有效期大大缩短，这对采购那些价格波动较大的商品是非常有必要的，可以减低投标风险和投标价格。
投标是投标人(或投标单位)寻找并选取合适的招标信息，在同意并遵循招标人核定的招标文件的各项规定和要求的前提下，提出自己的投标文件，以期通过竞争为招标人选中的交易过程。
开标是招标人按招标公告或投标邀请函规定的时间和地点，当众开启招标文件，宣布投标人的名称、报价等的公开过程。
评标是招标人根据招标文件的要求，对投标人所报递的投标书进行审查及评议的过程。评标的目的在于从技术、经济、商务、法律、组织和管理等方面对每份投标书加以分析评价。评价工作由评标委员会进行。
二、招投标阶段存在的问题
随着近几年政府对于基础建设、市政设施等方面投入的增加，大量的财政资金涌入工程建设领域，而于此同时，项目中暴露出来的各种管理不规范、违法违规、矛盾纠纷、贪污腐败等问题层出不穷，有的项目结算金额的核减率达到50%以上。这些问题的出现的根源在于招投标阶段的工作没有做好，没有做实，没有做细。笔者从近几年参与的近二十个市政重点工程项目的审计中总结归纳了在建设项目在招投标阶段存在以下几个方面的问题：
（一）投标者之间的串标行为。
这种行为是指投标者之间相互串通，事先约定好一起抬高或者压低投标报价。这种现象的出现一般是投标者之间形成攻守同盟，在招投标市场中共同投标，并按照其之间的约定，轮流中标，或一家中标后向其余各投标者支付一定的报酬。由于在现行的招投标体制下，拦标价是公开的，这使投标者的串标行为更容易得以实施，并难以发现。一般这种行为的暴露是由于投标团体之间的利益分配不均或有的投标者在团体内的利益没有得到维护而相互揭露的。
（二）投标者与招标者之间的串标行为。
这种行为是招标者有目的对象的而实施的招投标活动，这是一种投标者排挤竞争对手，破坏招投标公平竞争的行为。一般来说招标者为投标者“量身定制”招标条件，使其他的投标者难以达到要求或即使达到要求由于客观原因也不能投标。同时作为评标人的招标人，在评标时对其他的评标人用语言或动作加以暗示，甚至用眼神就可以传达出招标人的意愿。这种情况下，即使是安装在评标室内的监控摄像头也是难以捕捉的。这种情况下，不仅损害了其他投标者的利益，而且可能会给投资项目带来更大的损害。
（三）招标行为的机制不健全。
在我国现象的招投标机制中，尤其是建筑市场的招投标机制，主要针对的是土建专业。在各个项目实施的过程中，建设单位注重的也是总承包单位的招投标，从招投标的标底的编制、招标条件的设置、拟签订合同的主要条款等内容都进行严密把关。但在总承包项目以外的工程，尤其是安装方面的大型机器设备的采购安装，往往都没有经过严密的计划实施的过程。尤其是在招标条件的设置过程中，对于安装设备的“优质优价”的市场规律体现不出来，抹杀了各投标企业间的技术水平、经营水平、管理水平、材料采购的渠道、施工设备等企业的综合实力，这对于综合实力强的企业是不公平的，不利于招投标机制设立的初衷，采购到设备的性价比往往会比较低。这种现象值得招投标机制的制定者深虑。
（四）中标价格确定的机制不健全。
而了解市场行情的业内人士明白，在投标者组价的过程中，已经给自己考虑到了利润，并且工程的实施单位在采购材料时的价格也是低于市场价格的，这种现象符合“规模经济”的思想。比如安装工程的电线电缆的价格，市场指导的价格往往要高出真正的购买价格的50%以上，有的甚至是真正的购买价格的100%以上。而材料价格组成的基础是市场指导价格，这其中的利润就已经形成了，这部分的利润在组价时被称为了“成本价”。而在高风险的建筑业市场内，我国实施的招投标政策却是在保证“成本价”的前提下，给投标者在留有一定的利润空间。这尤其不符合市场经济的竞争规律。事实上，中标价格越高，利润越大，腐败程度也越严重。
（五）执法不严。
复杂的招投标活动的过程中会出现很多问题，而这些问题并没有因为已经出现或可能出现而被规避或解决。例如：《招标投标法》中明确规定“招标人应当自确定中标人之日起十五日内，向有关行政监督部门提交招标投标情况的书面报告”，建设部《房屋建筑和市政基础施工招标投标管理办法》也说明“招标人和中标人订立书面合同后七日内，中标人应当将合同送县级以上工程所在地的建设行政主管部门备案”。而实践中，当事人由于各种原因，不能够严格执行这些规定。这些现象的存在主要是主管部门的姑息、执法不严，是问题普遍存在的根源所在。
三、招投标阶段存在问题的解决思路
在工程的实施过程中，要想做好工程管理，做好财政资金的跟进工作，严把财政资金的使用关口，提高资金的使用效益，预防财政资金的损失浪费，可在招投标阶段从以下几个方面入手：
（一）加强招投标过程的公开、公平、公正。
现阶段，是拦标价的公开是投标单位串标的主要原因所在，同时标的的综合评定办法中，经济标的评标中投标单位报价占了较大比重，这使投标单位一旦串通就可以决定了经济标的评标标准。对此，招投标的过程可以鼓励承包商跨地区投标，同时可以采取经评审的最低价法。在这种方法下，投标单位的串标行为难以实施，因为竞争者报低价，就有中标可能，这将串标的成本将加大许多。
（二）招标文件应进行多专家审核。
要避免资格预审文件和招标文件中存在不公平条款或倾向性条款，应重在这些文件的审查关，建立多专家审核制度，在文件报送监督部门备案之前，进行多专家审核程序，由专家提出不公平条款或倾向性条款，请招标人予以修改。
（三）规范评标委员会的产生。
《招标投标法》第四十四条明文规定：“评标委员成员应当客观、公正地履行职务，遵守职业道德”。因此，对评标专家的行为进行有效的监督刻不容缓，只有这样才能将人为因素的影响控制到最小的程度。各市可以打破地域限制，实现评标专家库的联网，采取异地评标的方法，进而实现信息、人材最大程度的共享，这样将有助于评标专家库的拓宽，使得评标委员会的组成有更大的选择余地。
（四）科学、合理并严谨地编制招标文件。
对于项目实施过程中出现的问题有许多事由于招标文件、合同等内容不严谨所致。因此，招标文件编制的好与坏，决定了整个招标工作成功与否。文件编制的科学、合理和严谨，能为下一步项目实施工作的顺利开展打好基础；反之，就会使工程在实施过程中问题百出。作为一份理想的招标文件，应当是一本严谨的文件同时具有严肃的法律效力，是企业投标的最根本依据；同时还应当具有一定的兼容性，能够使有能力的合格投标企业都有参与竞争的积极性。此外，招标文件应充分体现公正性，这些都是招标文件必须具备的基本条件。
（五）项目管理者加强认识。
目前，关于招标投标管理体制上的有很大的认识误区，很多单位管理者主要关注的是争取到投资，而对在实施过程中如何节约投资的问题则重视不够。其实这不是一个可有可无的过程，这个进行公开招标，不但有利于规范建筑市场，预防了不正当竞争，堵住了私密交易的漏洞，有效的防止腐败行为，而且可以促进项目提高管理质量，使建筑工程的施工质量得以提高，同时还降低了成本，为国家节约大量资金，提高资金的使用效益。
四、招投标阶段存在问题的解决方法
（一）规范政府行为。
从大的角度看，政府在政府投资的工程招投标中即承担着教练员和运动员的角色;又扮演着裁判员的角色。政府在工程招投标活动中的委托代理关系中，起着承上启下的作用：既是招标人，又是承包商、招标代理机构和评标专家的委托人，并肩负着对整个招投标过程监管的职责。严密的制度是解决现存问题的关键。因此，在工程招投标阶段，作为特殊角色的政府，必须建立起一项合理的利益监督、监管机制，建立全面的法律法规、制度，用制度管理招投标行为，用制度约束招投标行为，从而杜绝招投标管理制度总出现的问题。
（二）规范招投标代理机构的行为。
招标代理机构是为市场服务的服务性机构，是一个赢利性的企业单位、法人实体，独立经营，自负盈亏，自我发展，自担风险。作为赢利是主要目的的企业，就要求对招标代理机构加强管理，不仅要求其依法获得执业资格，同时更要约束企业依据市场经济运转规律，并承担相应的经济责任和法律后果，接受市场和监管机构的监督。
（三）规范投标企业的行为。
目前，我国建筑市场供需严重失衡，生产能力过剩。同时其区域性很强，只有高资质的企业才能跨地区承揽业务。同时，各地也有相应的保护政策对中小企业进行限制，而企业相应进行的陪标串标等问题也就相应出现。要解决这些问题，就要求政府在注册资金、管理人员、技术人员、经营业绩、机械设备等方面做出严格的规定外，在专业施工方面增加项目，降低专业公司的资质申报条件，为行业调整创造良好的外部环境。同时企业也应对自己的行为改进，以遵循市场规制，并建立一种有效的市场监督制度，从而提高检查的力度和惩罚的强度。（贺荷）
参考文献：
[1]蒋世军 建筑工程招标投标的发展与趋势[J];中国科技信息，2005
[2]全国人大常委会 中华人民共和国招投标法[S]；颁布时间1999年10月31日
[3]周丹 建设工程施工招标评标系统方法的研究[D];大连理工大学2005年
[4]卢向前 政府性投资建设项目跟踪审计的必要性与重点内容探讨[J]；广西城镇建设论坛，2009，(9)：37-40
[5]朱焱 政府投资项目跟踪审计研究-以常州市为例[D]；上海交通大学，2011
一、招投标概述
（一）我国招投标的发展概况。
招投标源于英国皇家进行采购活动的一种方式，后逐渐被西方发达国家引入到各领域。我国是在上世纪80年代将这一制度引入我国的工程建设领域，开始在深圳、吉林等地进行试点。实施证明，通过招投标制度，在节约资金、缩短工期、工程质量等方面均取得了显著的效果。例如建筑面积为5.2万平方米的深圳国际商业大厦，仅招投标节约资金达964.4万元，工期缩短六个月。这些招投标试点案例的成功，在中国的工程建设领域引起较大的反响。
在试点工作成功之后，为了更好的推行招投标制度，在后续的30余年内，先后出台了一系列的法律法规。保证了中投标制度的长足发展，尤其是在2000年开始正式实施《中华人民共和国招标投标法》以来，进一步规范了建设工程招投标制度的法律地位，使建筑市场的规范性进一步提高。
（二）招投标的基本程序。
招投标的基本程序主要包括:招标、投标、开标、评标、定标。
招标是进行建设项目发包全部过程的第一步骤。我国的招投标法中规定了招标方式为公开招标和邀请招标两种种方式。公开招标，又叫竞争性招标，是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。由招标人在报刊、电子网络或其他媒体上刊登招标公告，吸引众多企业单位参加投标竞争，招标人从中择优选取中标单位的招标方式。邀请招标与公开招标相比，因为不用刊登招标公告，招标文件只送几家，投标有效期大大缩短，这对采购那些价格波动较大的商品是非常有必要的，可以减低投标风险和投标价格。
投标是投标人(或投标单位)寻找并选取合适的招标信息，在同意并遵循招标人核定的招标文件的各项规定和要求的前提下，提出自己的投标文件，以期通过竞争为招标人选中的交易过程。
开标是招标人按招标公告或投标邀请函规定的时间和地点，当众开启招标文件，宣布投标人的名称、报价等的公开过程。
评标是招标人根据招标文件的要求，对投标人所报递的投标书进行审查及评议的过程。评标的目的在于从技术、经济、商务、法律、组织和管理等方面对每份投标书加以分析评价。评价工作由评标委员会进行。
二、招投标阶段存在的问题
随着近几年政府对于基础建设、市政设施等方面投入的增加，大量的财政资金涌入工程建设领域，而于此同时，项目中暴露出来的各种管理不规范、违法违规、矛盾纠纷、贪污腐败等问题层出不穷，有的项目结算金额的核减率达到50%以上。这些问题的出现的根源在于招投标阶段的工作没有做好，没有做实，没有做细。笔者从近几年参与的近二十个市政重点工程项目的审计中总结归纳了在建设项目在招投标阶段存在以下几个方面的问题：
（一）投标者之间的串标行为。
这种行为是指投标者之间相互串通，事先约定好一起抬高或者压低投标报价。这种现象的出现一般是投标者之间形成攻守同盟，在招投标市场中共同投标，并按照其之间的约定，轮流中标，或一家中标后向其余各投标者支付一定的报酬。由于在现行的招投标体制下，拦标价是公开的，这使投标者的串标行为更容易得以实施，并难以发现。一般这种行为的暴露是由于投标团体之间的利益分配不均或有的投标者在团体内的利益没有得到维护而相互揭露的。
（二）投标者与招标者之间的串标行为。
这种行为是招标者有目的对象的而实施的招投标活动，这是一种投标者排挤竞争对手，破坏招投标公平竞争的行为。一般来说招标者为投标者“量身定制”招标条件，使其他的投标者难以达到要求或即使达到要求由于客观原因也不能投标。同时作为评标人的招标人，在评标时对其他的评标人用语言或动作加以暗示，甚至用眼神就可以传达出招标人的意愿。这种情况下，即使是安装在评标室内的监控摄像头也是难以捕捉的。这种情况下，不仅损害了其他投标者的利益，而且可能会给投资项目带来更大的损害。
（三）招标行为的机制不健全。
在我国现象的招投标机制中，尤其是建筑市场的招投标机制，主要针对的是土建专业。在各个项目实施的过程中，建设单位注重的也是总承包单位的招投标，从招投标的标底的编制、招标条件的设置、拟签订合同的主要条款等内容都进行严密把关。但在总承包项目以外的工程，尤其是安装方面的大型机器设备的采购安装，往往都没有经过严密的计划实施的过程。尤其是在招标条件的设置过程中，对于安装设备的“优质优价”的市场规律体现不出来，抹杀了各投标企业间的技术水平、经营水平、管理水平、材料采购的渠道、施工设备等企业的综合实力，这对于综合实力强的企业是不公平的，不利于招投标机制设立的初衷，采购到设备的性价比往往会比较低。这种现象值得招投标机制的制定者深虑。
（四）中标价格确定的机制不健全。
而了解市场行情的业内人士明白，在投标者组价的过程中，已经给自己考虑到了利润，并且工程的实施单位在采购材料时的价格也是低于市场价格的，这种现象符合“规模经济”的思想。比如安装工程的电线电缆的价格，市场指导的价格往往要高出真正的购买价格的50%以上，有的甚至是真正的购买价格的100%以上。而材料价格组成的基础是市场指导价格，这其中的利润就已经形成了，这部分的利润在组价时被称为了“成本价”。而在高风险的建筑业市场内，我国实施的招投标政策却是在保证“成本价”的前提下，给投标者在留有一定的利润空间。这尤其不符合市场经济的竞争规律。事实上，中标价格越高，利润越大，腐败程度也越严重。
（五）执法不严。
复杂的招投标活动的过程中会出现很多问题，而这些问题并没有因为已经出现或可能出现而被规避或解决。例如：《招标投标法》中明确规定“招标人应当自确定中标人之日起十五日内，向有关行政监督部门提交招标投标情况的书面报告”，建设部《房屋建筑和市政基础施工招标投标管理办法》也说明“招标人和中标人订立书面合同后七日内，中标人应当将合同送县级以上工程所在地的建设行政主管部门备案”。而实践中，当事人由于各种原因，不能够严格执行这些规定。这些现象的存在主要是主管部门的姑息、执法不严，是问题普遍存在的根源所在。
三、招投标阶段存在问题的解决思路
在工程的实施过程中，要想做好工程管理，做好财政资金的跟进工作，严把财政资金的使用关口，提高资金的使用效益，预防财政资金的损失浪费，可在招投标阶段从以下几个方面入手：
（一）加强招投标过程的公开、公平、公正。
现阶段，是拦标价的公开是投标单位串标的主要原因所在，同时标的的综合评定办法中，经济标的评标中投标单位报价占了较大比重，这使投标单位一旦串通就可以决定了经济标的评标标准。对此，招投标的过程可以鼓励承包商跨地区投标，同时可以采取经评审的最低价法。在这种方法下，投标单位的串标行为难以实施，因为竞争者报低价，就有中标可能，这将串标的成本将加大许多。
（二）招标文件应进行多专家审核。
要避免资格预审文件和招标文件中存在不公平条款或倾向性条款，应重在这些文件的审查关，建立多专家审核制度，在文件报送监督部门备案之前，进行多专家审核程序，由专家提出不公平条款或倾向性条款，请招标人予以修改。
（三）规范评标委员会的产生。
《招标投标法》第四十四条明文规定：“评标委员成员应当客观、公正地履行职务，遵守职业道德”。因此，对评标专家的行为进行有效的监督刻不容缓，只有这样才能将人为因素的影响控制到最小的程度。各市可以打破地域限制，实现评标专家库的联网，采取异地评标的方法，进而实现信息、人材最大程度的共享，这样将有助于评标专家库的拓宽，使得评标委员会的组成有更大的选择余地。
（四）科学、合理并严谨地编制招标文件。
对于项目实施过程中出现的问题有许多事由于招标文件、合同等内容不严谨所致。因此，招标文件编制的好与坏，决定了整个招标工作成功与否。文件编制的科学、合理和严谨，能为下一步项目实施工作的顺利开展打好基础；反之，就会使工程在实施过程中问题百出。作为一份理想的招标文件，应当是一本严谨的文件同时具有严肃的法律效力，是企业投标的最根本依据；同时还应当具有一定的兼容性，能够使有能力的合格投标企业都有参与竞争的积极性。此外，招标文件应充分体现公正性，这些都是招标文件必须具备的基本条件。
（五）项目管理者加强认识。
目前，关于招标投标管理体制上的有很大的认识误区，很多单位管理者主要关注的是争取到投资，而对在实施过程中如何节约投资的问题则重视不够。其实这不是一个可有可无的过程，这个进行公开招标，不但有利于规范建筑市场，预防了不正当竞争，堵住了私密交易的漏洞，有效的防止腐败行为，而且可以促进项目提高管理质量，使建筑工程的施工质量得以提高，同时还降低了成本，为国家节约大量资金，提高资金的使用效益。
四、招投标阶段存在问题的解决方法
（一）规范政府行为。
从大的角度看，政府在政府投资的工程招投标中即承担着教练员和运动员的角色;又扮演着裁判员的角色。政府在工程招投标活动中的委托代理关系中，起着承上启下的作用：既是招标人，又是承包商、招标代理机构和评标专家的委托人，并肩负着对整个招投标过程监管的职责。严密的制度是解决现存问题的关键。因此，在工程招投标阶段，作为特殊角色的政府，必须建立起一项合理的利益监督、监管机制，建立全面的法律法规、制度，用制度管理招投标行为，用制度约束招投标行为，从而杜绝招投标管理制度总出现的问题。
（二）规范招投标代理机构的行为。
招标代理机构是为市场服务的服务性机构，是一个赢利性的企业单位、法人实体，独立经营，自负盈亏，自我发展，自担风险。作为赢利是主要目的的企业，就要求对招标代理机构加强管理，不仅要求其依法获得执业资格，同时更要约束企业依据市场经济运转规律，并承担相应的经济责任和法律后果，接受市场和监管机构的监督。
（三）规范投标企业的行为。
目前，我国建筑市场供需严重失衡，生产能力过剩。同时其区域性很强，只有高资质的企业才能跨地区承揽业务。同时，各地也有相应的保护政策对中小企业进行限制，而企业相应进行的陪标串标等问题也就相应出现。要解决这些问题，就要求政府在注册资金、管理人员、技术人员、经营业绩、机械设备等方面做出严格的规定外，在专业施工方面增加项目，降低专业公司的资质申报条件，为行业调整创造良好的外部环境。同时企业也应对自己的行为改进，以遵循市场规制，并建立一种有效的市场监督制度，从而提高检查的力度和惩罚的强度。（贺荷）
参考文献：
[1]蒋世军 建筑工程招标投标的发展与趋势[J];中国科技信息，2005
[2]全国人大常委会 中华人民共和国招投标法[S]；颁布时间1999年10月31日
[3]周丹 建设工程施工招标评标系统方法的研究[D];大连理工大学2005年
[4]卢向前 政府性投资建设项目跟踪审计的必要性与重点内容探讨[J]；广西城镇建设论坛，2009，(9)：37-40
[5]朱焱 政府投资项目跟踪审计研究-以常州市为例[D]；上海交通大学，2011
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