我国环境审计若干问题的研究
李 杰（审计署郑州办）
【摘要】目前，我国环境审计正处于起步和理论探讨阶段，针对如何构建我国环境审计理论体系以及开展好我国的环境审计工作，本文从中西方环境审计对比入手，提出了一些思考和建议。
【关键词】环境审计 问题 研究
《审计署“十二五”审计工作发展规划》（以下简称“‘十二五’规划”）对未来五年的环境审计做出了整体部署和全新要求。进一步完善环境审计理论体系，对充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，促进我国环境保护、和谐社会建立和经济可持续发展具有十分重要的意义。
一、环境审计的内容
我国环境审计起步较晚，20世纪80年代中期开始实践，90年代中期才开始进行理论探讨。目前，关于环境审计的概念还没有公认的统一概念，世界各组织对环境审计的具体内容都有各自的观点。但归纳起来，这些观点都有交集，即环境审计应包含财务审计、合规审计、绩效审计三大类。因此，笔者认为环境审计应界定为：“由最高审计机关对政府和（或）企事业单位等被审计单位的环境管理以及有关的经济活动的真实、合法和效益性所进行的监督、评价和鉴证等工作。”[1]
二、西方政府环境审计比较
（一）美国政府环境审计。美国审计总署是美国的最高审计机关，其直接对议会负责，向议会报告工作，是立法模式的国家审计体制。1978年，美国审计署成立环境审计机构，设立自然资源利用与环境保护司，内设环境资金审计处和环境绩效审计处。
美国环境审计类型包括财务审计、合规审计和绩效审计三种，审计部门主要由会计、科技专家、公共政策专家等组成，政府审计注重数量分析和决策模型研究。美国政府环境审计主要以绩效审计为主。
（二）德国政府环境审计。德国联邦审计院独立于国家立法、行政、司法机关之外，不对行使上述权力的任何机构负责，是独立模式的国家审计体制。1990年，德国修改宪法，将环境保护纳入宪法。1991年，德国联邦审计员成立环境审计处。德国联邦审计院工作人员主要以学法律为主，另外学工程技术和经济管理的审计人员也占有一定的比例。
德国政府环境审计包括合规性审计、绩效审计和咨询服务三种。目前，德国政府环境审计以绩效审计为主，咨询服务正在成为德国政府环境审计的另一大主体。
（三）荷兰政府环境审计。
荷兰审计法院与议会上院和下院、政府和廉政委员会三个机构并列,是独立的国家最高机关。审计人员的教育背景具有多样性，主要由公共管理学者、社会学家、政治科学家、历史学家、荷兰语学者、法律专家、经济学家、会计人员、环境专家和工程学者组成。
荷兰审计法院的工作任务主要有两种：首要任务是致力于审计和改进公共资金征集和使用的合规性和有效性；另一个任务是通过国内和国际合作及知识交流促进有效的公共管理。
三、我国环境审计现状
审计署是我国最高国家审计机关。审计署隶属于国务院，对其负责并报告工作。我国的国家审计制度属于“行政模式”的国家审计制度，这在一定程度上影响了我国政府审计的独立性。1998年，审计署单独成立了农业与资源环保审计司，正式将环境审计的职能赋予政府审计部门。
（一）审计类型主要以财务审计和合规审计为主，尚未全面开展绩效审计。
目前，我国政府环境审计的重点基本局限于以财政资金为基础的财务收支审计和对国家环境保护投资项目的合规性审计,主要审查各部门环保财政资金的筹集、管理和使用是否符合国家的规定、是否专款专用、有无资金挤占挪用或闲置的问题；审查环境保护投资项目是否符合国家的环境保护政策、项目建设是否合理、合规和有效。
虽然，我国政府环境绩效审计正逐步开展，但由于受传统财务审计影响，特别是在审计绩效评价和处理处罚方面，与资金相关的问题更直观，更易受到关注。因此，资源环境审计中不可避免地存在以财政资金为主线开展审计的理念，将审计工作主要精力放在资源环保资金的审计上，而对政策和项目本身绩效成果关注相对不足[2]。显然，这与“十二五”规划中提到的“全面推进绩效审计，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制”要求相差甚远。
（二）审计人员结构单一，主要以财经专业背景为主。
环境审计是集环境经济、环境管理、环境法学、社会学、统计学、工程学和审计学等诸多学科理论为一体的极具专业性、技术性和综合性的一门新兴学科。然而，我国政府环境审计的从业人员多是从原来的财经专业转过来的。缺乏必要的环境专业知识是审计人员在进行环境审计时所面对的最大问题。实务中,审计人员在遇到环境方面的专业问题时，往往无所适从，影响了环境审计的效果和质量。虽然，审计署允许审计中聘请环境或研究机构等部门的相关专家，但由于其缺乏独立性，甚至可能与被审计单位存在着千丝万缕的联系，因此，无法达到预期的审计目标，进而影响了环境审计成果和审计的纵深发展方向。
四、对我国政府环境审计的思考
（一）建立环境绩效审计评价体系，全面推进环境绩效审计，服务国家治理大局。
“十二五”规划要求我国全面推进绩效审计，促进加快转变经济发展方式，当然，环境绩效审计也应涵盖在内。因此，我国应尽快建立环境绩效审计的指标评价体系。笔者认为，建立环境绩效审计评价指标体系应以服务现阶段国家治理大局为出发点，涵盖经济、社会、生态和环境保护各方面，充分体现我国环境政策实施的经济性、效率性和效果性。另外，由于我国尚处在社会主义初级阶段，财务制度规范程度还有待进一步加强，可能还存在被审单位以假发票入账、挤占、挪用环境财政资金的现象，因此，现阶段指标体系的建立还应考虑被审单位财务制度的健全性、合规和合法性。
（二）加强对环境审计从业人员业务知识的再培训，提高环境审计从业人员知识背景的多元化。
针对我国环境审计的现状，完善环境审计人员的知识结构，建立一支适应环境审计发展需要的队伍迫在眉睫。一是加强对现有审计人员业务知识的再培养：①选派在职人员出国或者到大中专院校进行脱产培训；②建立固定的培训机制，聘请环境专家或经验丰富的环境工作人员定期给审计人员授课、分享工作经验；③采取图书借阅、网络培训方式，审计人员可以随时查阅或网上学习相关知识。二是审计机关在招录国家公务员时应多关注专业背景的多样化，多考虑环境、工程、社会、管理等专业的应聘人员。
（三）积极开展环境审计国际交流与合作，充实我国环境审计理论体系和审计方法
西方发达国家环境审计开展较早，已形成了成熟的运作机制，尤其是环境绩效审计。广泛开展环境审计国际交流与合作，借鉴国外政府环境审计的先进经验，充实我国政府环境审计理论体系。但是，由于我国和西方发达国家无论在体制、机制上，还是在审计机关和审计人员的专业背景上，都存在着一定的差异，因此，在西方政府环境审计中国化时，要充分考虑我国的基本国情，去其糟粕，取其精华，取长补短。只有这样，我们才能实现跨越式发展，构建中国特色的政府环境审计体系和方法。（李杰）
[1]耿建新 房巧玲，环境审计研究视角的国际比较[J]，审计研究，2004年2期
[2]王宪锋 孟丽荣，我国资源环境审计的现状与对策分析，审计署门户网站
参考文献：
[1] 耿建新 房巧玲，环境审计研究视角的国际比较[J]， 审计研究，2004年2期
[2] 王宪锋 孟丽荣，我国资源环境审计的现状与对策分析，审计署门户网站
[3] 葛雪 李果，中西方政府环境审计比较及启示[J]，江苏商论，2007.5
[4] 郑彦，我国环境审计的制约因素分析及对策思考[J]， 统计与决策，2009年第19期
[5] 张正勇，我国环境审计现状及其发展对策研究[J]，财会月刊，2009年1期
[6] 李旭升，我国资源环境审计研究[J]，内蒙古环境科学第21卷第6期，2009年12月
[7] 李然，资源环境审计问题及对策[J]，财会通讯（综合），2010年第3期
[8] 刘达朱 王本强 陈基湘，政府环境审计的现状、发展趋势和技术方法[J]，审计研究，2002.6
[9] 审计署，审计署“十二五”审计工作发展规划，2011.6
【关键词】环境审计 问题 研究
《审计署“十二五”审计工作发展规划》（以下简称“‘十二五’规划”）对未来五年的环境审计做出了整体部署和全新要求。进一步完善环境审计理论体系，对充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，促进我国环境保护、和谐社会建立和经济可持续发展具有十分重要的意义。
一、环境审计的内容
我国环境审计起步较晚，20世纪80年代中期开始实践，90年代中期才开始进行理论探讨。目前，关于环境审计的概念还没有公认的统一概念，世界各组织对环境审计的具体内容都有各自的观点。但归纳起来，这些观点都有交集，即环境审计应包含财务审计、合规审计、绩效审计三大类。因此，笔者认为环境审计应界定为：“由最高审计机关对政府和（或）企事业单位等被审计单位的环境管理以及有关的经济活动的真实、合法和效益性所进行的监督、评价和鉴证等工作。”[1]
二、西方政府环境审计比较
（一）美国政府环境审计。美国审计总署是美国的最高审计机关，其直接对议会负责，向议会报告工作，是立法模式的国家审计体制。1978年，美国审计署成立环境审计机构，设立自然资源利用与环境保护司，内设环境资金审计处和环境绩效审计处。
美国环境审计类型包括财务审计、合规审计和绩效审计三种，审计部门主要由会计、科技专家、公共政策专家等组成，政府审计注重数量分析和决策模型研究。美国政府环境审计主要以绩效审计为主。
（二）德国政府环境审计。德国联邦审计院独立于国家立法、行政、司法机关之外，不对行使上述权力的任何机构负责，是独立模式的国家审计体制。1990年，德国修改宪法，将环境保护纳入宪法。1991年，德国联邦审计员成立环境审计处。德国联邦审计院工作人员主要以学法律为主，另外学工程技术和经济管理的审计人员也占有一定的比例。
德国政府环境审计包括合规性审计、绩效审计和咨询服务三种。目前，德国政府环境审计以绩效审计为主，咨询服务正在成为德国政府环境审计的另一大主体。
（三）荷兰政府环境审计。
荷兰审计法院与议会上院和下院、政府和廉政委员会三个机构并列,是独立的国家最高机关。审计人员的教育背景具有多样性，主要由公共管理学者、社会学家、政治科学家、历史学家、荷兰语学者、法律专家、经济学家、会计人员、环境专家和工程学者组成。
荷兰审计法院的工作任务主要有两种：首要任务是致力于审计和改进公共资金征集和使用的合规性和有效性；另一个任务是通过国内和国际合作及知识交流促进有效的公共管理。
三、我国环境审计现状
审计署是我国最高国家审计机关。审计署隶属于国务院，对其负责并报告工作。我国的国家审计制度属于“行政模式”的国家审计制度，这在一定程度上影响了我国政府审计的独立性。1998年，审计署单独成立了农业与资源环保审计司，正式将环境审计的职能赋予政府审计部门。
（一）审计类型主要以财务审计和合规审计为主，尚未全面开展绩效审计。
目前，我国政府环境审计的重点基本局限于以财政资金为基础的财务收支审计和对国家环境保护投资项目的合规性审计,主要审查各部门环保财政资金的筹集、管理和使用是否符合国家的规定、是否专款专用、有无资金挤占挪用或闲置的问题；审查环境保护投资项目是否符合国家的环境保护政策、项目建设是否合理、合规和有效。
虽然，我国政府环境绩效审计正逐步开展，但由于受传统财务审计影响，特别是在审计绩效评价和处理处罚方面，与资金相关的问题更直观，更易受到关注。因此，资源环境审计中不可避免地存在以财政资金为主线开展审计的理念，将审计工作主要精力放在资源环保资金的审计上，而对政策和项目本身绩效成果关注相对不足[2]。显然，这与“十二五”规划中提到的“全面推进绩效审计，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制”要求相差甚远。
（二）审计人员结构单一，主要以财经专业背景为主。
环境审计是集环境经济、环境管理、环境法学、社会学、统计学、工程学和审计学等诸多学科理论为一体的极具专业性、技术性和综合性的一门新兴学科。然而，我国政府环境审计的从业人员多是从原来的财经专业转过来的。缺乏必要的环境专业知识是审计人员在进行环境审计时所面对的最大问题。实务中,审计人员在遇到环境方面的专业问题时，往往无所适从，影响了环境审计的效果和质量。虽然，审计署允许审计中聘请环境或研究机构等部门的相关专家，但由于其缺乏独立性，甚至可能与被审计单位存在着千丝万缕的联系，因此，无法达到预期的审计目标，进而影响了环境审计成果和审计的纵深发展方向。
四、对我国政府环境审计的思考
（一）建立环境绩效审计评价体系，全面推进环境绩效审计，服务国家治理大局。
“十二五”规划要求我国全面推进绩效审计，促进加快转变经济发展方式，当然，环境绩效审计也应涵盖在内。因此，我国应尽快建立环境绩效审计的指标评价体系。笔者认为，建立环境绩效审计评价指标体系应以服务现阶段国家治理大局为出发点，涵盖经济、社会、生态和环境保护各方面，充分体现我国环境政策实施的经济性、效率性和效果性。另外，由于我国尚处在社会主义初级阶段，财务制度规范程度还有待进一步加强，可能还存在被审单位以假发票入账、挤占、挪用环境财政资金的现象，因此，现阶段指标体系的建立还应考虑被审单位财务制度的健全性、合规和合法性。
（二）加强对环境审计从业人员业务知识的再培训，提高环境审计从业人员知识背景的多元化。
针对我国环境审计的现状，完善环境审计人员的知识结构，建立一支适应环境审计发展需要的队伍迫在眉睫。一是加强对现有审计人员业务知识的再培养：①选派在职人员出国或者到大中专院校进行脱产培训；②建立固定的培训机制，聘请环境专家或经验丰富的环境工作人员定期给审计人员授课、分享工作经验；③采取图书借阅、网络培训方式，审计人员可以随时查阅或网上学习相关知识。二是审计机关在招录国家公务员时应多关注专业背景的多样化，多考虑环境、工程、社会、管理等专业的应聘人员。
（三）积极开展环境审计国际交流与合作，充实我国环境审计理论体系和审计方法
西方发达国家环境审计开展较早，已形成了成熟的运作机制，尤其是环境绩效审计。广泛开展环境审计国际交流与合作，借鉴国外政府环境审计的先进经验，充实我国政府环境审计理论体系。但是，由于我国和西方发达国家无论在体制、机制上，还是在审计机关和审计人员的专业背景上，都存在着一定的差异，因此，在西方政府环境审计中国化时，要充分考虑我国的基本国情，去其糟粕，取其精华，取长补短。只有这样，我们才能实现跨越式发展，构建中国特色的政府环境审计体系和方法。（李杰）
[1]耿建新 房巧玲，环境审计研究视角的国际比较[J]，审计研究，2004年2期
[2]王宪锋 孟丽荣，我国资源环境审计的现状与对策分析，审计署门户网站
参考文献：
[1] 耿建新 房巧玲，环境审计研究视角的国际比较[J]， 审计研究，2004年2期
[2] 王宪锋 孟丽荣，我国资源环境审计的现状与对策分析，审计署门户网站
[3] 葛雪 李果，中西方政府环境审计比较及启示[J]，江苏商论，2007.5
[4] 郑彦，我国环境审计的制约因素分析及对策思考[J]， 统计与决策，2009年第19期
[5] 张正勇，我国环境审计现状及其发展对策研究[J]，财会月刊，2009年1期
[6] 李旭升，我国资源环境审计研究[J]，内蒙古环境科学第21卷第6期，2009年12月
[7] 李然，资源环境审计问题及对策[J]，财会通讯（综合），2010年第3期
[8] 刘达朱 王本强 陈基湘，政府环境审计的现状、发展趋势和技术方法[J]，审计研究，2002.6
[9] 审计署，审计署“十二五”审计工作发展规划，2011.6
| 【关闭】 【打印】 |
