国家治理视角下的政府投资工程项目绩效审计探讨
魏军（审计署京津冀办）
【摘要】本文阐述了国家治理视角下政府工程项目绩效审计定位，以及政府投资工程项目绩效审计是实现国家良好治理的重要手段。
【关键字】国家治理 政府投资工程 绩效审计
随着我国经济快速发展，政府投资工程项目呈现大额化、关联单位多、建设周期长等特点，部分工程投资效率低、环境影响大等问题，亟待从政府投资工程管理、监督机制等方面予以完善，从国家治理视角下针对政府投资工程项目开展绩效审计是当前值得研究和探索的课题。
一、国家治理视角下政府投资工程项目绩效审计定位
2011年7月，中国审计学会第三次理事论坛上刘家义审计长关于“国家审计与国家治理”的重要讲话明确指出审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，意即国家审计起源于国家治理，同时服务于国家治理。
（一）政府投资工程项目绩效审计的概念。政府投资工程项目绩效审计是指国家审计机关在确保投资活动合法性的基础上，对政府公共项目投资活动的经济性、效率性和效益性进行评价的经济监督活动，并对审计过程中发现的问题实施控制，合理配置资源、优化投资结构及减少风险。以国家重点建设项目为例，经济性主要指建设资金筹集成本和工程造价的节约程度，体现的是事前控制，一些国家重点基本建设工程项目属于非盈利性项目，国家投资的经济性较低；效率性主要指投入产出比，效率审计主要分析建设资金是否按照计划筹集、是否合法、是否超出工程项目审批预算，是否存在浪费问题，体现事中控制；效益性是指工程项目投资目标完成情况，主要包括环境效益、社会效益及经济效益，环境效益包括工程建设给沿线带来的环境影响，例如耕地破坏、水体污染等；社会效益包括工程建设带来的社会影响，例如社会稳定及就业等，体现的是事后控制。
（二）国家治理中开展政府投资工程项目绩效审计的必要性。
1．政府投资工程项目性质决定了开展绩效审计的必要性
政府投资工程项目投资额大，建设周期长，涉及相关单位多，政府部门投资、管理、监督职能没有分开，监督体制不健全。一些国家重点工程投资数额大，建设周期长，涉及的勘察设计、施工和咨询单位较多，政府投资工程管理难度大，容易造成投资效益低、损失大和腐败问题，而国家重点工程项目关系国计民生，其资金利用效率直接关系到党和各级政府的决策效果、影响我国经济健康持续发展和人民生活水平的改善。因此在跟踪审计和竣工决算审计中，必须注重绩效审计，促使业主单位提高投资效益。
2．政府投资项目投资资金来源决定了开展绩效审计的政府投资工程项目资金主要来自国家财政资金。依据委托代理理论，社会公众是委托人，政府是代理人，政府代理社会公众来管理和经营社会公共资源，作为社会公共资源的所有者的社会公众希望获取代理人管理这些公共资源的效率的信息，而根据信息不对称性，委托人社会公众又无法直接获取这些信息，需要国家审计向社会公众提供真实的信息。在政府投资项目中，政府作为代理人把财政资金用于通过市场机制无法提供的基础工程建设项目中，作为第三方国家审计就接受社会公众的委托开展审计。从国家治理角度主要关注资金的使用效率和投资决策正确的正确性，绩效审计正是从这一角度去分析高速铁路投资工程项目投资效益和投资决策。
3．保护自然生态环境决定了开展绩效审计的必要性
随着基本建设工程项目不断开展，我国自然生态环境破坏越来越严重，对人类生活造成了很大影响。国家投资建设的一些重大工程项目，经常会贯穿多个省市，难免会出现非法占用耕地、破坏生态环境等问题和现象。在可持续发展的要求下，审计不仅要关注经济效益，更要把环境效益纳入审计的重点内容。
二、政府投资工程项目绩效审计是实现国家良好治理的重要手段
（一）绩效审计是提高国家治理全面性的有效途径。随着经济快速增长和投资形势不断发展，为了更好的服务于国家治理，审计内容也更加全面、范围更加广泛。绩效审计在保证投资活动真实合法性的基础上，更关注经济性、效率性及效益性，对管理效果、使用效益作出评价，对项目建设社会效益、经济效益进行充分审计，不仅促进建设单位提高投资效益，更加关注国家重点工程建设对环境对社会造成的影响。因此通过创新绩效审计新方法是从更全面的角度对国家治理提出了新方法，为促进政府投资项目有序、可持续的建设提供保障，更好服务国家治理。
（二）绩效审计是形成权力监督机制的有力保障。在政府投资工程项目资金来源存在特殊性及现行体制的条件下，我国行政机关形成了自己监督自己的局面，没有一套有效科学的监督体系去监督制约行政部门，进而要求审计机关必须充分发挥制约监督职能。绩效审计不仅从经济性上发现问题，也从效益效率方面去分析，更从机制体制层面上提出建议。如在近年来开展的国家重点工程项目审计中，通过开展绩效审计，并重点关注政府相关部门是否存在利用职权干预工程建设、项目预算与实际成本相差较大、申报虚假建设项目以套取财政资金、违法招投标、由于决策失误引起的投资损失浪费等问题，进一步推动审计监督常态化、长效化、科学化发展，加强了对权力的制约和监督。
（三）绩效审计是促进建设项目运营达到预期效果的有利手段。建设项目的经济效益、社会效益、环境效益都是在项目建成投产运营阶段实现的，当项目建成后没有按照预期效果或者无法正常运作，都会影响建设项目效益的发挥。绩效审计主要对建成投产项目的运营情况做一系列的调查，分析达不到预期效果的原因以及对环境社会不良影响，从宏观制度层面提出建议和对策。如在近年来开展的重点工程项目审计中，审计人员采用实地考察与研究第一手资料相结合方式，通过对比分析项目生产能力、投资回收期等指标来进行综合评价；在环境方面，通过审查沿线水体污染、工程沿线耕地占用、附近易燃易爆物体设置、动物生存环境破坏、项目建设对沿线气候影响，分析、评价是否与项目可行性研究中环境影响评估一致；社会影响方面，分析和评价建设项目给沿线人们生活带来的便利、是否引起沿线房价非理性上涨、是否能够加强社会稳定等。通过绩效审计，从项目建设管理体制及运营机制层面上提出使项目达到预期效果的审计建议。
面对新形势、新任务和新要求，政府投资工程项目审计要不断开创新的审计思路、新的审计方法，适应国家治理的新需要，充分发挥审计“免疫系统”功能作用。（魏军）
【关键字】国家治理 政府投资工程 绩效审计
随着我国经济快速发展，政府投资工程项目呈现大额化、关联单位多、建设周期长等特点，部分工程投资效率低、环境影响大等问题，亟待从政府投资工程管理、监督机制等方面予以完善，从国家治理视角下针对政府投资工程项目开展绩效审计是当前值得研究和探索的课题。
一、国家治理视角下政府投资工程项目绩效审计定位
2011年7月，中国审计学会第三次理事论坛上刘家义审计长关于“国家审计与国家治理”的重要讲话明确指出审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，意即国家审计起源于国家治理，同时服务于国家治理。
（一）政府投资工程项目绩效审计的概念。政府投资工程项目绩效审计是指国家审计机关在确保投资活动合法性的基础上，对政府公共项目投资活动的经济性、效率性和效益性进行评价的经济监督活动，并对审计过程中发现的问题实施控制，合理配置资源、优化投资结构及减少风险。以国家重点建设项目为例，经济性主要指建设资金筹集成本和工程造价的节约程度，体现的是事前控制，一些国家重点基本建设工程项目属于非盈利性项目，国家投资的经济性较低；效率性主要指投入产出比，效率审计主要分析建设资金是否按照计划筹集、是否合法、是否超出工程项目审批预算，是否存在浪费问题，体现事中控制；效益性是指工程项目投资目标完成情况，主要包括环境效益、社会效益及经济效益，环境效益包括工程建设给沿线带来的环境影响，例如耕地破坏、水体污染等；社会效益包括工程建设带来的社会影响，例如社会稳定及就业等，体现的是事后控制。
（二）国家治理中开展政府投资工程项目绩效审计的必要性。
1．政府投资工程项目性质决定了开展绩效审计的必要性
政府投资工程项目投资额大，建设周期长，涉及相关单位多，政府部门投资、管理、监督职能没有分开，监督体制不健全。一些国家重点工程投资数额大，建设周期长，涉及的勘察设计、施工和咨询单位较多，政府投资工程管理难度大，容易造成投资效益低、损失大和腐败问题，而国家重点工程项目关系国计民生，其资金利用效率直接关系到党和各级政府的决策效果、影响我国经济健康持续发展和人民生活水平的改善。因此在跟踪审计和竣工决算审计中，必须注重绩效审计，促使业主单位提高投资效益。
2．政府投资项目投资资金来源决定了开展绩效审计的政府投资工程项目资金主要来自国家财政资金。依据委托代理理论，社会公众是委托人，政府是代理人，政府代理社会公众来管理和经营社会公共资源，作为社会公共资源的所有者的社会公众希望获取代理人管理这些公共资源的效率的信息，而根据信息不对称性，委托人社会公众又无法直接获取这些信息，需要国家审计向社会公众提供真实的信息。在政府投资项目中，政府作为代理人把财政资金用于通过市场机制无法提供的基础工程建设项目中，作为第三方国家审计就接受社会公众的委托开展审计。从国家治理角度主要关注资金的使用效率和投资决策正确的正确性，绩效审计正是从这一角度去分析高速铁路投资工程项目投资效益和投资决策。
3．保护自然生态环境决定了开展绩效审计的必要性
随着基本建设工程项目不断开展，我国自然生态环境破坏越来越严重，对人类生活造成了很大影响。国家投资建设的一些重大工程项目，经常会贯穿多个省市，难免会出现非法占用耕地、破坏生态环境等问题和现象。在可持续发展的要求下，审计不仅要关注经济效益，更要把环境效益纳入审计的重点内容。
二、政府投资工程项目绩效审计是实现国家良好治理的重要手段
（一）绩效审计是提高国家治理全面性的有效途径。随着经济快速增长和投资形势不断发展，为了更好的服务于国家治理，审计内容也更加全面、范围更加广泛。绩效审计在保证投资活动真实合法性的基础上，更关注经济性、效率性及效益性，对管理效果、使用效益作出评价，对项目建设社会效益、经济效益进行充分审计，不仅促进建设单位提高投资效益，更加关注国家重点工程建设对环境对社会造成的影响。因此通过创新绩效审计新方法是从更全面的角度对国家治理提出了新方法，为促进政府投资项目有序、可持续的建设提供保障，更好服务国家治理。
（二）绩效审计是形成权力监督机制的有力保障。在政府投资工程项目资金来源存在特殊性及现行体制的条件下，我国行政机关形成了自己监督自己的局面，没有一套有效科学的监督体系去监督制约行政部门，进而要求审计机关必须充分发挥制约监督职能。绩效审计不仅从经济性上发现问题，也从效益效率方面去分析，更从机制体制层面上提出建议。如在近年来开展的国家重点工程项目审计中，通过开展绩效审计，并重点关注政府相关部门是否存在利用职权干预工程建设、项目预算与实际成本相差较大、申报虚假建设项目以套取财政资金、违法招投标、由于决策失误引起的投资损失浪费等问题，进一步推动审计监督常态化、长效化、科学化发展，加强了对权力的制约和监督。
（三）绩效审计是促进建设项目运营达到预期效果的有利手段。建设项目的经济效益、社会效益、环境效益都是在项目建成投产运营阶段实现的，当项目建成后没有按照预期效果或者无法正常运作，都会影响建设项目效益的发挥。绩效审计主要对建成投产项目的运营情况做一系列的调查，分析达不到预期效果的原因以及对环境社会不良影响，从宏观制度层面提出建议和对策。如在近年来开展的重点工程项目审计中，审计人员采用实地考察与研究第一手资料相结合方式，通过对比分析项目生产能力、投资回收期等指标来进行综合评价；在环境方面，通过审查沿线水体污染、工程沿线耕地占用、附近易燃易爆物体设置、动物生存环境破坏、项目建设对沿线气候影响，分析、评价是否与项目可行性研究中环境影响评估一致；社会影响方面，分析和评价建设项目给沿线人们生活带来的便利、是否引起沿线房价非理性上涨、是否能够加强社会稳定等。通过绩效审计，从项目建设管理体制及运营机制层面上提出使项目达到预期效果的审计建议。
面对新形势、新任务和新要求，政府投资工程项目审计要不断开创新的审计思路、新的审计方法，适应国家治理的新需要，充分发挥审计“免疫系统”功能作用。（魏军）
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