论绩效审计在地方政府问责制建设中的作用
张贺(吉林松原市前郭县审计局)
【发布时间:2012年02月20日】
字号:【大】 【中】 【小】
    随着政府对宏观经济调控的加强,其用于公共性支出占国民生产总值的比例逐渐上升,特别是随着民主意识的增强和民众参政议政能力的增强,公众作为公共资源的所有者,越来越关注对财政资金或资源使用的经济性、效率性、效果性进行监督的信息需求也日益增强,绩效审计逐渐登上了政府审计的历史舞台。而基层审计机关绩效审计已经成为政府审计的发展的主流方向,越来越受到社会各界广泛重视,但是绩效审计之后的问责能不能及时跟上,决策失误导致损失有没有人承担责任,地方政府责任的追究有没有落实,则是社会公众所关注的问题,绩效审计在地方政府问责制建设中的作用真正得到发挥则越益重要。

    一、绩效审计在地方政府问责制建设中的作用

    近年来,绩效审计的探讨主要集中于专项资金的投入与产出、绩效审计评价等方面。建立问责制度则是审计工作的目标之一,而且公民对审计机关在加强和改进地方政府责任中的作用越来越关注,因此从推动地方政府问责制建设的角度,揭示绩效审计在加强和改进地方政府责任中的特有作用,提升对绩效审计作用的整体认识水平非常重要。

    (一)绩效审计拓宽了地方政府行政问责范围。

    传统的财务收支审计主要关注真实、合法性问题,缺乏对履行职责效果的考核,一些表面上看似程序、用途合规合法,实际上决策不当、效益经不起检验以及机构臃肿、人浮于事的官僚主义行为就有了藏身之地。但绩效审计与此不同,绩效审计评价标准围绕着“经济性、效率性和效果性”而展开,核心目标是有效性,强调对“绩效”的评价。通过绩效审计,地方政府部门的“不作为行政”,制造表面政绩工程的“表象行政”和不惜消耗大量人力、物力、财力资源及生态环境进行粗放型开发的“短期低效行政”,都能够被揭露出来,使政府审计能够真正起到对权力的监督和制约的作用。

    (二)绩效审计深化了地方政府行政问责的内容。

    绩效审计的内容不仅仅局限于财政财务收支是否真实、合法,还要向地方政府决策情况、履职效能情况延伸,不仅要关注地方政府的经济责任,还要关注地方政府的社会责任。绩效审计内容的深化与创新,同时也深化了地方政府问责的内容,不单单对地方政府的职能进行问责,还对与领导干部履行经济责任及有关的社会责任以及地区、部门可持续发展的影响等进行问责。

    (三)绩效审计明确了地方政府问责中的责任人。

    绩效审计的对象是公共权力的运行,只有明确了具体的审计客体的职权与相应的职责,才能对客体的权力运用状况进行监督进而追究责任。地方政府和政府部门之间有些权限不够明确,职责不够清楚。在进行监督检查和追究责任时,相关部门相互推诿,出现谁都有责任,谁又都没有责任的情况;审计中,审计的客体具体应当承担什么责任模糊不清。绩效审计能够对相关人员和地方政府部门的权力与责任有一个明确合理的划分, 特别是绩效审计的鉴证职能是评价职能的进一步延伸,是指在评价的基础上,对被审计单位效益的真实性、合理性、合法性、时效性作出鉴别和证明,通过出具有法律效力的审计证明,为地方政府相关的部门之间进行正确界定职责提供了依据。

    二、绩效审计在地方政府问责制建设中未充分发挥作用的原因

      (一)绩效审计过程中,审计机关作为问责主体不明确。

      依据宪法和法律,审计机关的职责是通过审计发现问题后,向地方政府和人大报告,提出制定和完善有关政策法规、宏观调控措施的建议;对违反规定的财务收支行为,需要依法给予处理、处罚的,在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚意见。审计决定的执行,我国的法规只规定了“被审计单位应该执行审计决定”,最多就是审计机关“可申请人民法院强制执行”,至于对不执行审计决定的情况进行如何处罚,却没有明确规定。据此,要求审计机关负责审计、整改、处罚、问责等全部工作,从法律上讲审计机关没有问责的法定职权。由于审计部门作为问责主体的资格不明确和问责权限的限制,审计结果往往不了了之,责任无法落实到地方政府部门及主要责任人。

    (二)绩效审计成果与问责脱节,利用不充分。

    绩效审计问责的落实具体反映在审计成果的利用上,反映在地方政府是否参照审计结果对干部进行任免,是否根据审计结果对其相关部门及责任人进行问责等。在实际操作过程中,审计机关将绩效审计结果报告报送给地方政府和组织部门后,政府和组织部门对审计结果的运用并没有信息的反馈,至于地方政府有没有参照绩效审计结果追究相关部门的责任,组织部门有没有参照审计结果对领导干部进行任免,有没有对责任人进行问责,审计机关就不得而知了。现阶段地方政府绩效审计结果运用不公开、不透明,随意性大,审计结果运用缺乏标准,在一定程度上造成了绩效审计与审计问责严重脱节的问题。

    (三)绩效审计问责协调机制不完善。

     由于审计机关不具备充分的问责权,在提高和改进地方政府问责的过程中,各部门间缺乏有效的沟通,造成审计机关与其他部门问责人之间无法达成一致的协调配合。如在实施绩效审计之后,相关部门未能及时跟进,导致在许多事后查明的案件的责任人已离岗,致使国有资产流失;又如各相关部门对绩效审计的主要职能认识也不到位,协调配合尚未实现经常化、制度化,合力作用没有得到充分发挥,有关部门之间协调配合机制不完善,地方政府相关监督部门之间协调不够,一定程度上影响了绩效审计问责的效果。

    (四)绩效审计问责的相关法律法规不健全。

    这些年来有关审计的法律、法规出台不少,但目前,现行的有关绩效审计问责的法律法规还不健全,法律规章制度无法迅速适应绩效审计不断深化的需要,开展绩效审计缺少必要的法律依据和执业准则,滞后效应相当严重。而法律依据则是开展绩效审计的关键,对地方政府、相关部门、主要责任人如何实施处理、处罚,还没有“有法可依”。如审计部门想要针对地方政府采购资金开展绩效审计,由于没有法定的审计权责、审计目标和范围等可供参考,使得绩效审计因法定依据缺失而影响其工作进程,从而无法确定其权责、目标等。

    三、充分发挥绩效审计在地方政府问责制度建设中作用对策

    (一)健立健全绩效审计问责制。

    完善的绩效审计法规体系既是对绩效审计的工作规范,也是深化和拓宽绩效审计的保证。按照法律法规规定进行绩效审计问责,既可以为地方政府问责提供法律依据,又能规范地方政府问责行为。因此,需要健立健全相关法律法规,从法律上规定审计问责的对象、范围、时限和权限。一方面需要完善地方审计法律问责制度体系,根据《审计法》的规定原则,制定《地方政府绩效审计实施细则》、《地方政府绩效审计评价准则》等法规,以规范绩效审计内容、范围、程序及审计职业者的法律责任,解决绩效审计“缺位”和“越位”等不规范问题。另一方面,法律应赋予审计部门更多的调查权和更大的处理处罚权,审计部门才能根据审计情况和审计决定对地方政府部门及责任人同步问责。

    (二)实现绩效审计问责的公开、透明。

        绩效审计问责要想取得好的效果,必须满足公众充分的知情权和参与权,通过公众的普遍参与和积极回应,才能形成互动的动态问责,形成全社会和舆论的监督,保证问责制度的全方位执行。要实现绩效审计问责信息的公开,不应再局限于政府系统内部的自我监督,应该通过电视、报纸、网络等媒体向社会公开地方政府问责信息,对问责的地方政府部门、责任人、事由、结果进行公开,形成全社会和舆论的监督。这样,绩效审计问责才能切实落到实处,绩效审计的监督作用才能有效发挥。但是对某些地区条件不成熟,可以通报形式向地方政府或更大范围公开,以专题会议形式向地方政府的部门所属系统内公开,以会议形式向被审计单位的机关干部公开。

    (三)加强绩效审计在地方政府问责制建设中的后续跟踪与监督。

    后续跟踪审计是审计部门为了检查原被审计单位对审计结论和决定的执行情况而对被审计单位实施的审计,因为绩效审计的目的就是要促使被审计单位提高管理效益的同时提升地方政府部门的问责效果。所以在绩效审计结束后的一定时期内,审计部门要对被审计单位落实审计建议的情况进行检查和评价,检查其对审计建议的落实是否到位。进一步监督责任部门及责任人的问题整改和责任追究工作是否已落实,取得了哪些成果,执行中还存在的问题等,有力地促进地方政府问责制建设。

    目前,在地方政府问责的实际运作过程中,地方政府问责与审计部门的绩效审计问责各自展开,独立运作,其结果造成人力、物力的浪费,而且工作成果利用率不高,甚至由于各自的评价标准不一致,影响地方政府的权威。要迅速扭转这种局面,地方政府要充分认识到审计部门的作用,将审计部门纳入地方政府绩效管理的组织体系中去,发挥好审计部门的问责作用,并为审计部门履行职责提供必要条件;审计部门要积极发挥职能作用,主动参与到地方政府问责建设中,发挥专业优势,拓展审计功能,积极探索如何在构建具有中国特色地方政府问责制,进一步发挥新时期审计部门作用的新途径和新思路。(张贺)
     
【关闭】    【打印】