对保障性住房准入与退出机制的思考
林林 吴春兰 邓长春 （江苏南京市审计局）
我国实行住房商品化改革以来，中低收入家庭住房困难已成为社会关注的热点难点问题。保障性住房是维护社会公平、实现公民尤其是中低收入人群居住权、构建社会主义和谐社会的重要内容。2007年10月，胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出了“住有所居”的政策目标，强调“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”，城市保障性住房建设首次写进了党的纲领性文件。为了帮助城镇更多中低收入住房困难家庭实现“安居梦”。2011年政府工作报告和“十二五”规划纲要中，明确了2011年和今后5年保障性安居工程建设的目标任务，加快了改善中低收入家庭住房困难的步伐。目前各地政府纷纷加大保障性住房建设力度，仅南京市就开工建设了1000万平方米。随着今年全国1000万套保障房任务完成及今后几年的大面积建设，面对千万户住房困难家庭翘首期盼，如何确保保障房公平分配，不仅牵动着整个社会的神经，也成为一个绕不开的话题。
目前由于没法控制准确的准入和没有相应的强制性退出机制，造成保障房资格造假、骗购骗租、分配乱象等不当得利者层出不穷，如北京、上海今年超7700余户骗取保障房、深圳经济适用房小区惊现多辆豪华车、超大面积经济适用房、保障性住房出租等等，这无疑是对保障性住房制度的极大挑战，也凸显了保障性住房分配环节存在的诸多问题。政府在重视住房保障建设的同时，应更加注重维护保障房公平分配，促进加强保障房的管理已迫在眉睫。
一、现行保障房管理主要存在的问题
（一）准入与退出制度无法准确有效的执行及实施。
1．个人收入无法准确核实，低收入者收入状况缺乏监测手段。个人或者家庭收入的高低是衡量其是否享有保障性住房权利的根本依据。而在我国，至今尚未形成完整的个人收入衡量体系，除了工资单上所写的数额之外，其他的灰色收入等都无法衡量，因此，必然会导致社会的不公平，像有些相对的高收入者同样也享有了保障性住房，像在南京这样的大中型城市，享有一套50平方米廉租房对一个家庭来说也是一笔不小的财富，按照现行的建设成本计算，相当于政府补贴30万元。如果最终无法有效的供应给最需要的低收入家庭，就无法使政府的保障性住房政策实现效率最大化。
根据有关部门调查，我市第一批购买经济适用房的年轻人，已经有相当一部分成为了高收入人群，购买了商品房，同时他们依然依靠出租或出售经济适用房得到了额外的收入。另据有关部门调查，2002年以来约有80%以上的经济适用房用于拆迁安置，使得部分中高收入者出现了一户多房的现象。同时，一部分确需保障的家庭因供应不到位或自身想拿廉租房补贴等原因，保障性住房失去了它自身应有的作用，无法供应给最需要的家庭。
2．缺乏相关法律制度，廉租房退出机制的惩罚措施力度不够。虽然我国有关于保障性住房的相关政策，但是在退出机制上，并未形成切实有效的法律条文。法律是最具约束力的，出台了相关的法律条文，可以有效的贯彻落实科学的保障性住房退出机制。这也是导致了保障性住房无法形成退出的重要原因之一。对于那些已经不符合条件却依然享受保障性住房的家庭来说，政府缺乏相应的强制手段，就很难执行。
3．购房压力过大，应该退出者没有过渡的保障措施。保障性住房对于低收入家庭来说确实是解决了他们的燃眉之急，使得他们能够有一个足够的空间容纳居住，但是，当他们不再符合享受的条件时，按照相应的退出机制就需要自己从房地产市场上独立购置房产，这对于他们来说也是一个不小的压力，按2010年南京市统计局公布的平均家庭收入水平计算，要购置一套80平方米的商品房，需要花去他们整整12年的所有收入。因此，即便保障性住房的面积较小，条件也不十分优越，依然没有人愿意从中搬出来。比如在《廉租房保障办法》中明确“对不符合廉租住房保障条件的，应退出廉租房，逾期未退回的，可以按照合同约定，采取调整租金等方式处理”。但《办法》中仅仅规定了调整租金，并未明确强制要求其退出廉租房，因此反而助长了这些家庭不退出。
（二）住房保障准入与退出的监管存在“四难”。
尽管针对保障性住房的资格准入，近年来各地都设立了较为严格的申请标准和核准制度，但由于社会诚信的普遍缺失，加之审核部门把关不严、家庭收入的动态变化难以掌握，致使保障性住房分配管理存在不规范甚至违规、部分家庭存在重复保障等现象。现行的保障房制度监管存在“四难”。
1．保障对象的信息收集难。保障对象的信息涉及住房保障、民政、公安等多个职能部门，缺乏共享系统查询平台，难以形成监管合力，对家庭成员的异地住房、证券及其他固定资产无法实现全覆盖核查。家庭收入基本依靠街道等基层渠道提供的统计信息，个人收入核定难，跟踪管理难以监管。
2．保障房使用动态管理难。保障房分配后，存在转租转售、租金不按时缴纳、拖欠物业费、调换房源等现象。由于保障对象都是中低收入群体，租金收取缺乏强制手段，动态监督难度大，缺乏必要的约束机制。保障房不能足额收取租金，对日常维修及维护也带来维保困难，所在小区的日常卫生、安保等物业管理也难以为继。
3．保障性住房的退出难。保障房“严”准入、“松”退出的现象亟待转变，保障房往往是“住得进去，退不出来”，个别保障家庭因收入提高、保障对象死亡等因素，按规定应退出房屋，但在被当地政府取消保障资格后，拒不退出，甚至出现诉讼失败后仍然抢占房屋的现象。
4．保障形式及租赁补贴发放监管难。部分家庭存在重复享受保障现象，据有关部门抽查某市2011年二季度租赁补贴发放情况发现，865户家庭在享受住房租赁补贴的同时也享受廉租住房实物配租，占实物配租户数的36%。部分双困家庭作出长期或永久放弃廉租房实物配租的承诺，将租赁补贴变成“生活补贴”，未真正用于改善住房条件。基层政府利用租赁补贴发放人数充实保障数据。
二、国外保障性住房管理经验与借鉴
据相关调查资料显示，发达国家和地区在保障性住房的分配环节方面具有如下共同特点：一是明确的准入政策、严格的审核程序和严厉的监管惩罚力度，如新加坡、英国和德国等国。二是实行动态管理，根据条件变化严格执行退出机制。动态管理是体现公平性的一个重要方面。而要执行退出机制，必须对房主的收入变化情况有准确的了解和把握。发达国家一般建立起了按受助对象的人均收入、家庭收入、已有住房面积分类管理的档案与信息系统，对受助家庭领取的房租补贴和购买的住房进行跟踪监督。三是完善的信用制度。发达国家的住房保障制度一般都建立在较为透明的收入水平和完善的信用制度基础之上。政府在对中低收入家庭提供公共住房或廉租房补贴之前，都会通过有关管理机构对其收入水平进行严格审核，以确保公共住房或补贴能够真正落实到确实需要帮助的家庭。四是强有力的法律保障。无论在英国、德国、新加坡还是香港地区，关于住房保障制度的法律法规都很多，上述关于保障性住房分配的准入与退出机制的条件等，都有着明确的法律规定。
三、完善保障性住房准入与退出机制的建议
（一）制定相关的保障性住房法律政策，使其有法可依。
有法可依是有法必依和执法必严的前提条件。只有制定了相关的法律政策，相关执法部门才能够具有相应的权利保证保障性住房准入与退出机制的实施。建议出台保障房性住房的有关法律，建立健全准入与退出办法以及对拒不退出人员的处罚办法，明确处罚执行部门，从立法的角度规范保障房建设分配管理主体的责任。同时加大监管力度，防止经济适用房等流入中高收入家庭，造成保障性住房资源的浪费。但是在制定相关法律后同时必须严格做到贯彻落实，需要一定的监督部门进行监督，避免滥用权力。
（二）建立科学的保障房准入体系，使用公众监督机制。
1．加快建立被保障家庭收入诚信体系。根据人户分离情况，实现“异地公示”或函询，引入诚信体系管理。发布准入门槛要求的公告，依法公开申请人的核查信息，轮候人员公布家庭收入及身份证等基本信息，通过报纸等新闻媒体发布公告，定期公示年审情况，设立公布举报电话、信箱等，加强社会监督力度，体现分配的“公开透明”。
2．强化准入资格审核。维护住房保障制度公平性的第一关口是资格审核，对于享有保障性住房的家庭，各地区应建立相关机构部门，定时定期对这些家庭进行收入核查，以此做出相应的调整，保证每个低收入家庭享有其应有的优惠政策。审核阶段应突出关注：一是要求申请户所在社区干部必须入户审核；二是社区、街道、县区和市房管部门四级联动审核；三是金融、车管、房管、税务、户籍管理等与个人财产、家庭状况密切相关部门实行信息共享严密审核；四是增加公示程序和公开范围。
（三）制定扶持政策，充分支持收入改善家庭购置中低价商品房。
1．由于房价的不断上涨，购置商品房成为了大部分家庭的一大生活压力。为了鼓励居住在保障性住房中的家庭购置自己的商品房，政府可以为其提供部分贷款优惠政策。在此我们可以借鉴新加坡的相关福利住房的政策，为这些家庭提供相对低于市场利率几个2到3个百分点的贷款利息，或放宽银行对于这类家庭的贷款条件。以帮助这些家庭渡过困难时期，逐渐适应，踏入商品房的行列。
2．对于刚刚步入中等收入的家庭，仍住廉租房的家庭可以适当逐步提高廉租房租金价格。比如在不享有保障性住房而尚未搬出前，在1-3个月内，提高50%租金价格，在3-6个月内提高到100%-150%的租金价格，逐步提高接近甚至高于市场上平均租赁价格，必然会使得这样的家庭主动自愿进入退出保障性住房的行列，选择租赁或购置商品房。
（四）加强动态管理，形成管理和监督的合力。
1．加快建立全省统一的住房保障信息管理系统，由政府牵头协调公安、民政、社会保障、住房城乡建设、金融、工商、税务、住房公积金等相关部门，搭建信息平台，使查询、审批、统计、监督和管理等多环节联动，实现信息共享。
2．建立居民经济状况核查系统，运用信息平台查询申请家庭的存款账户、股市账户、纳税记录、房产登记、公积金缴纳等信息，及时掌握保障性住房收益家庭相关信息的变动状况。强化使用管理，定期检查使用状况，确保保障用途不改变。
（五）健全监督机制，对违规者加大惩罚处力度。
1．积极探索建立长效化、规范化的保障性住房违规处理模式，针对不同的住房保障类型，加强监督管理。对经核实确实属于违规的家庭，立即执行退出程序，引入司法执行制度，坚决查处。
2．依法惩处瞒报收入、转移资产等骗取住房保障的行为，严厉打击权力寻租、徇私舞弊等庇护违规违纪者的腐败犯罪，确保保障房的分配公平公正。
国务院总理温家宝强调“对于保障性住房建设以后，管理和退出机制现在就要着手制定规则，这样我们就实行了一个从建设到管理，到退出这样一个完整机制。使保障性住房质量和效益得到保证，使将来它的管理也得到保证”。由此可见，只有加快完善我国保障性住房法律政策，强化准入和退出机制，才能真正实现保障性住房其应有的功能和效果，使保障性住房逐渐趋于供需平衡，逐步解决我国中低收入阶层住房问题，实现“居者有其屋”目标。（林林吴春兰 邓长春）
目前由于没法控制准确的准入和没有相应的强制性退出机制，造成保障房资格造假、骗购骗租、分配乱象等不当得利者层出不穷，如北京、上海今年超7700余户骗取保障房、深圳经济适用房小区惊现多辆豪华车、超大面积经济适用房、保障性住房出租等等，这无疑是对保障性住房制度的极大挑战，也凸显了保障性住房分配环节存在的诸多问题。政府在重视住房保障建设的同时，应更加注重维护保障房公平分配，促进加强保障房的管理已迫在眉睫。
一、现行保障房管理主要存在的问题
（一）准入与退出制度无法准确有效的执行及实施。
1．个人收入无法准确核实，低收入者收入状况缺乏监测手段。个人或者家庭收入的高低是衡量其是否享有保障性住房权利的根本依据。而在我国，至今尚未形成完整的个人收入衡量体系，除了工资单上所写的数额之外，其他的灰色收入等都无法衡量，因此，必然会导致社会的不公平，像有些相对的高收入者同样也享有了保障性住房，像在南京这样的大中型城市，享有一套50平方米廉租房对一个家庭来说也是一笔不小的财富，按照现行的建设成本计算，相当于政府补贴30万元。如果最终无法有效的供应给最需要的低收入家庭，就无法使政府的保障性住房政策实现效率最大化。
根据有关部门调查，我市第一批购买经济适用房的年轻人，已经有相当一部分成为了高收入人群，购买了商品房，同时他们依然依靠出租或出售经济适用房得到了额外的收入。另据有关部门调查，2002年以来约有80%以上的经济适用房用于拆迁安置，使得部分中高收入者出现了一户多房的现象。同时，一部分确需保障的家庭因供应不到位或自身想拿廉租房补贴等原因，保障性住房失去了它自身应有的作用，无法供应给最需要的家庭。
2．缺乏相关法律制度，廉租房退出机制的惩罚措施力度不够。虽然我国有关于保障性住房的相关政策，但是在退出机制上，并未形成切实有效的法律条文。法律是最具约束力的，出台了相关的法律条文，可以有效的贯彻落实科学的保障性住房退出机制。这也是导致了保障性住房无法形成退出的重要原因之一。对于那些已经不符合条件却依然享受保障性住房的家庭来说，政府缺乏相应的强制手段，就很难执行。
3．购房压力过大，应该退出者没有过渡的保障措施。保障性住房对于低收入家庭来说确实是解决了他们的燃眉之急，使得他们能够有一个足够的空间容纳居住，但是，当他们不再符合享受的条件时，按照相应的退出机制就需要自己从房地产市场上独立购置房产，这对于他们来说也是一个不小的压力，按2010年南京市统计局公布的平均家庭收入水平计算，要购置一套80平方米的商品房，需要花去他们整整12年的所有收入。因此，即便保障性住房的面积较小，条件也不十分优越，依然没有人愿意从中搬出来。比如在《廉租房保障办法》中明确“对不符合廉租住房保障条件的，应退出廉租房，逾期未退回的，可以按照合同约定，采取调整租金等方式处理”。但《办法》中仅仅规定了调整租金，并未明确强制要求其退出廉租房，因此反而助长了这些家庭不退出。
（二）住房保障准入与退出的监管存在“四难”。
尽管针对保障性住房的资格准入，近年来各地都设立了较为严格的申请标准和核准制度，但由于社会诚信的普遍缺失，加之审核部门把关不严、家庭收入的动态变化难以掌握，致使保障性住房分配管理存在不规范甚至违规、部分家庭存在重复保障等现象。现行的保障房制度监管存在“四难”。
1．保障对象的信息收集难。保障对象的信息涉及住房保障、民政、公安等多个职能部门，缺乏共享系统查询平台，难以形成监管合力，对家庭成员的异地住房、证券及其他固定资产无法实现全覆盖核查。家庭收入基本依靠街道等基层渠道提供的统计信息，个人收入核定难，跟踪管理难以监管。
2．保障房使用动态管理难。保障房分配后，存在转租转售、租金不按时缴纳、拖欠物业费、调换房源等现象。由于保障对象都是中低收入群体，租金收取缺乏强制手段，动态监督难度大，缺乏必要的约束机制。保障房不能足额收取租金，对日常维修及维护也带来维保困难，所在小区的日常卫生、安保等物业管理也难以为继。
3．保障性住房的退出难。保障房“严”准入、“松”退出的现象亟待转变，保障房往往是“住得进去，退不出来”，个别保障家庭因收入提高、保障对象死亡等因素，按规定应退出房屋，但在被当地政府取消保障资格后，拒不退出，甚至出现诉讼失败后仍然抢占房屋的现象。
4．保障形式及租赁补贴发放监管难。部分家庭存在重复享受保障现象，据有关部门抽查某市2011年二季度租赁补贴发放情况发现，865户家庭在享受住房租赁补贴的同时也享受廉租住房实物配租，占实物配租户数的36%。部分双困家庭作出长期或永久放弃廉租房实物配租的承诺，将租赁补贴变成“生活补贴”，未真正用于改善住房条件。基层政府利用租赁补贴发放人数充实保障数据。
二、国外保障性住房管理经验与借鉴
据相关调查资料显示，发达国家和地区在保障性住房的分配环节方面具有如下共同特点：一是明确的准入政策、严格的审核程序和严厉的监管惩罚力度，如新加坡、英国和德国等国。二是实行动态管理，根据条件变化严格执行退出机制。动态管理是体现公平性的一个重要方面。而要执行退出机制，必须对房主的收入变化情况有准确的了解和把握。发达国家一般建立起了按受助对象的人均收入、家庭收入、已有住房面积分类管理的档案与信息系统，对受助家庭领取的房租补贴和购买的住房进行跟踪监督。三是完善的信用制度。发达国家的住房保障制度一般都建立在较为透明的收入水平和完善的信用制度基础之上。政府在对中低收入家庭提供公共住房或廉租房补贴之前，都会通过有关管理机构对其收入水平进行严格审核，以确保公共住房或补贴能够真正落实到确实需要帮助的家庭。四是强有力的法律保障。无论在英国、德国、新加坡还是香港地区，关于住房保障制度的法律法规都很多，上述关于保障性住房分配的准入与退出机制的条件等，都有着明确的法律规定。
三、完善保障性住房准入与退出机制的建议
（一）制定相关的保障性住房法律政策，使其有法可依。
有法可依是有法必依和执法必严的前提条件。只有制定了相关的法律政策，相关执法部门才能够具有相应的权利保证保障性住房准入与退出机制的实施。建议出台保障房性住房的有关法律，建立健全准入与退出办法以及对拒不退出人员的处罚办法，明确处罚执行部门，从立法的角度规范保障房建设分配管理主体的责任。同时加大监管力度，防止经济适用房等流入中高收入家庭，造成保障性住房资源的浪费。但是在制定相关法律后同时必须严格做到贯彻落实，需要一定的监督部门进行监督，避免滥用权力。
（二）建立科学的保障房准入体系，使用公众监督机制。
1．加快建立被保障家庭收入诚信体系。根据人户分离情况，实现“异地公示”或函询，引入诚信体系管理。发布准入门槛要求的公告，依法公开申请人的核查信息，轮候人员公布家庭收入及身份证等基本信息，通过报纸等新闻媒体发布公告，定期公示年审情况，设立公布举报电话、信箱等，加强社会监督力度，体现分配的“公开透明”。
2．强化准入资格审核。维护住房保障制度公平性的第一关口是资格审核，对于享有保障性住房的家庭，各地区应建立相关机构部门，定时定期对这些家庭进行收入核查，以此做出相应的调整，保证每个低收入家庭享有其应有的优惠政策。审核阶段应突出关注：一是要求申请户所在社区干部必须入户审核；二是社区、街道、县区和市房管部门四级联动审核；三是金融、车管、房管、税务、户籍管理等与个人财产、家庭状况密切相关部门实行信息共享严密审核；四是增加公示程序和公开范围。
（三）制定扶持政策，充分支持收入改善家庭购置中低价商品房。
1．由于房价的不断上涨，购置商品房成为了大部分家庭的一大生活压力。为了鼓励居住在保障性住房中的家庭购置自己的商品房，政府可以为其提供部分贷款优惠政策。在此我们可以借鉴新加坡的相关福利住房的政策，为这些家庭提供相对低于市场利率几个2到3个百分点的贷款利息，或放宽银行对于这类家庭的贷款条件。以帮助这些家庭渡过困难时期，逐渐适应，踏入商品房的行列。
2．对于刚刚步入中等收入的家庭，仍住廉租房的家庭可以适当逐步提高廉租房租金价格。比如在不享有保障性住房而尚未搬出前，在1-3个月内，提高50%租金价格，在3-6个月内提高到100%-150%的租金价格，逐步提高接近甚至高于市场上平均租赁价格，必然会使得这样的家庭主动自愿进入退出保障性住房的行列，选择租赁或购置商品房。
（四）加强动态管理，形成管理和监督的合力。
1．加快建立全省统一的住房保障信息管理系统，由政府牵头协调公安、民政、社会保障、住房城乡建设、金融、工商、税务、住房公积金等相关部门，搭建信息平台，使查询、审批、统计、监督和管理等多环节联动，实现信息共享。
2．建立居民经济状况核查系统，运用信息平台查询申请家庭的存款账户、股市账户、纳税记录、房产登记、公积金缴纳等信息，及时掌握保障性住房收益家庭相关信息的变动状况。强化使用管理，定期检查使用状况，确保保障用途不改变。
（五）健全监督机制，对违规者加大惩罚处力度。
1．积极探索建立长效化、规范化的保障性住房违规处理模式，针对不同的住房保障类型，加强监督管理。对经核实确实属于违规的家庭，立即执行退出程序，引入司法执行制度，坚决查处。
2．依法惩处瞒报收入、转移资产等骗取住房保障的行为，严厉打击权力寻租、徇私舞弊等庇护违规违纪者的腐败犯罪，确保保障房的分配公平公正。
国务院总理温家宝强调“对于保障性住房建设以后，管理和退出机制现在就要着手制定规则，这样我们就实行了一个从建设到管理，到退出这样一个完整机制。使保障性住房质量和效益得到保证，使将来它的管理也得到保证”。由此可见，只有加快完善我国保障性住房法律政策，强化准入和退出机制，才能真正实现保障性住房其应有的功能和效果，使保障性住房逐渐趋于供需平衡，逐步解决我国中低收入阶层住房问题，实现“居者有其屋”目标。（林林吴春兰 邓长春）
| 【关闭】 【打印】 |
