充分发挥审计监督反腐倡廉功能的思考
魏长华  (江苏省扬州市宝应县审计局)
【发布时间:2012年02月15日】
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    中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》将审计监督纳入了反腐倡廉的监督机制,并强调指出,要强化审计监督,突出对重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任的审计。这表明,审计监督在惩治和预防腐败体系中担负着重要的职责和使命,审计机关应在依法履行审计职能的同时,及时发现腐败问题,并要通过揭示机制、体制和管理方面的缺陷,提出改进意见和建议,在构建惩治和预防腐败体系中发挥独特的作用。近年来各级审计机关积极与纪检监察、检察机关配合协作,发现和移送了大量的腐败案件线索,为反腐败斗争的深入开展做出了积极的贡献。进一步发挥审计监督在推进惩治和预防腐败体系建设的作用已成为当务之急和重要课题。

    一、创新理念,准确定位审计监督反腐倡廉功能

    审计制度是国家的一项重要政治制度,它不仅是维护国家经济健康发展的法律保障,也是加强行政权力监督、完善反腐倡廉体系的重要组成。当前腐败现象的特征和反腐败斗争的客观要求,以及审计机关自身具备的专业特长、职能优势和独立性等特点,都决定了审计机关在反腐败斗争中具有独特的优势和积极的作用。突出体现在以下三个方面:
    (一)审计是防治腐败的重要力量。要深入有效地开展反腐败斗争,必须从源头上抓起,针对容易产生腐败的部位和环节采取治本措施。近几年来,各级党委、政府普遍加强了对行政事业收费和罚没收入的“收支两条线”管理,建立健全了有形建筑市场,推行了政府采购制度和会计委派制度,积极推进预算改革和行政审批制度改革等等。那么,为了保证和促进这些决策和部署的实施,各级审计机关在直接参与有关规定、措施的制定或具体组织实施的同时,充分发挥职能优势,通过财政财务审计、固定资产投资审计和领导干部经济责任审计,对各地、各部门的贯彻落实情况实施了有效监督。与此同时,审计机关从反腐败斗争的大局着眼,坚持“审、帮、促”相结合,把发现问题和解决问题有机地结合起来,积极探索通过改革从源头上预防和治理腐败的途径,特别是通过对经济领域里带有普遍性、倾向性或者某些制度、政策方面带有缺陷性的一些重要问题的研究分析,努力找出产生腐败问题的背景原因以及与此相关的体制根源、制度根源,在及时反馈各类审计信息的同时,提出在体制改革、制度完善、加强管理、健全机制等方面的建议,促使各级政府和决策机关及时采取措施,从宏观上、源头上解决问题。
    (二)审计是发现腐败问题的重要渠道。及时发现和揭露腐败,既是反腐败斗争的需要,同时也是我们审计机关的重要职责和职能优势所在。经济领域中的违法犯罪是我国当前腐败现象的最重要特征。据有关部门统计,经济案件占所有案件总数的70%以上,而且大案要案多,违法犯罪手法呈智能化发展趋势,案件隐蔽性强,潜伏时间长。然而,凡是经济领域中的违法犯罪活动一般都要通过资金往来和账目反映出来,因此,审计机关在审计过程中,通过采取适当的技术方法,便可查出贪污盗窃、行贿、偷税漏税、套汇、走私、造假账、化预算内为预算外、化大公为小公和化公为私,以及损失浪费等经济犯罪行为,掌握大量的第一手资料,及时发现腐败案件的线索和信息。近几年,各级审计机关按照国务院领导关于“全面审计,突出重点,注意发现大案要案线索”的指示精神,集中力量,选择那些重点领域、重点部门和单位、重点项目和资金进行重点审计,发现了大量腐败问题。仅2009年,就发现并向司法机关和纪检监察部门移送各类违法犯罪案件线索104件,涉案人员473人。
    (三)审计是查处腐败案件的重要手段。审计机关第一位的责任是发现和揭露问题,然后还要依法查处。对发现的腐败嫌疑,审计机关都应将其作为重点予以追踪审计。对追踪查实的腐败行为,应区别不同情况进行处理:一是对于审计机关处理权限内的腐败行为,依照法律规定,以下达审计决定的方式,直接作出通报批评、罚款和没收非法所得等处理。二是对于审计机关处理权限以外的腐败行为,依照法律规定,移送监察或司法机关处理并视情继续参与查证。近年来,审计机关充分发挥自身熟悉财政财务,精通查账的优势,积极配合监察、司法机关查办大案要案,逐步建立健全情况通报、案件移送等制度。实践证明,“审计机关先行突破,纪检、监察、检察、公安协同作战”的办案思路是卓有成效的,也是符合当前反腐败斗争的客观要求。

    二、创新方法,着力发挥审计监督反腐倡廉功能

    温家宝总理在会见全国审计工作会议暨全国审计系统先进集体和先进工作者表彰大会代表时曾指出“要深入推进反腐倡廉建设,继续加大对重大违法违规问题的揭露和查处力度,充分发挥审计在反腐败中的重要作用”。因此,审计机关在反腐工作中应做好 “侦察兵”角色,成为纪检监察和司法机关可靠线索的“信息源”。长期的审计实践告诉我们,审计人员要及时准确发现案件疑点和线索,不仅要具有高度的审计责任感和职业敏感性,同时,还需要掌握过硬的审计方法。
    一要从审计走访座谈中发现案件线索。在现场审计和审前调查时,要注意以被审计单位外部相关单位及相关人员为询证对象,通过座谈走访寻找线索。审计组进驻后,可以走访被审计单位的主管部门、干部监管部门、综合经济管理部门和业务关联单位,如其主管部门、国资局、纪检、监察、组织、财政、税务、工商、开户银行等单位,听取各部门、各单位从各自角度所掌握的对被审计单位的情况介绍和评价,以及对其单位存在问题线索的介绍,并查阅有关部门对被审计单位的检查和处理报告,以供审计参考,找出切入点和突破口。
    二要从个别审计谈话中发现案件线索。在现场审计时,可以被审计单位内部工作人员为询证对象,通过谈话寻找线索。操作上应采取一对一的方式,以打消谈话人的思想顾虑。审计组进驻被审计单位后,可以采取个别谈话的方式,有针对性地分别找各职能部门部分干部或职工谈话,了解被审计单位财政财务收支方面存在的薄弱环节和重大违纪违规问题以及个人重大经济问题线索,以明确审计重点和方向。
    三要从单位内部控制中查找和发现案件线索。实践证明,一个单位的内控制度健全性或有效性差,就很有可能产生违纪违规的问题。因此,要始终坚持以内部控制制度评审为切入点,从内控制度到会计核算系统为基本路径,开展审计工作。特别要重视对被审计单位内部控制制度的检查,尤其是要对不相容职务控制、人员素质控制和凭证传递程序进行重点检查,以测定内控制度可信赖程度,找出薄弱环节,旨在对审计预期、审计内容、审计重点做出基本判断安排。
    四要从审核原始证据中查找和发现案件线索。审计的过程也是审计证据搜集、查证,最终获得审计证据支持的过程。特别是以经费收支核算为主要内容的行政事业审计,对审计证据尤其要审核原始凭证,要特别注意有无篡改原始数据、伪造经济事项、使用非法票据和收款收据不按顺序号使用等情况,要从异常数据、字迹、经济往来、账务处理、收款收据使用中去发现问题、查找线索。
     五要从审计积累的资料中查找和发现案件线索。在日常审计工作中,注意把平时审计的相关材料和信息进行积累与整合,以便在审计中进行系统地、动态地、联系地加以运用。将与被审计事项有关的各个因素相互联系起来进行分析,通过各个因素的性质分析被审计项目的性质,通过各个局部的性质分析出总体的性质,或将个别的、分散的审计证据综合起来分析,使审计证据形成有充分的证明力的辅助审计方法。
    六要从跟踪决策环节中查找和发现案件线索。被审计单位多数重大经济决策事项都要通过领导班子成员会议集体研究决定。因此,跟踪查阅其会议记录或纪要、了解决策事项,查阅收发文本,跟踪其出台政策措施,捕捉有用信息,挖掘审计线索,是审查被审计单位重大经济决策得失的重要辅助审计方法。领导人自行决策的少数重要事项,通常都会交给核心承办人去组织或承办。由于任何事项的落实,都要使用资金,所以,作为筹集和安排资金的财务负责人,一般都了解核心情况。而财务负责人出于分清责任的需要,大都会做工作记录,因此,跟踪单位财务负责人的工作记录不失为我们审计的一个重要方法。

    三、创新机制,切实保障审计监督反腐倡廉功能

    目前,腐败问题正朝着智能化、集团化方向发展,开展反腐败工作必须系统地整合各种社会力量,逐步形成科学的反腐败监督机制。对于发挥审计监督的反腐倡廉工作来讲,重点应建立和完善以下几方面的机制。
    一是联席会议制度。由纪检监察、组织人事和审计机关等部门组成的经济责任审计联席会议制度,对加强干部监督、查处腐败案件、规范权力运行等发挥了重要的作用,是一项运行成熟、合作规范的机制。在今后的发展中,应不断总结完善,努力构建协作配合的长效机制。审计部门要及时督促有关部门召开联席会议,建立健全与各部门的情况通报、线索移送、案件协查、信息交流机制,真正将经济责任审计部门之间的合作运用到干部监督、反腐败工作的各个方面。
    二是情况交流制度。对一些重大经济违纪违规事项,审计机关与须要协作配合的机关要及时进行通报,需要召开会议介绍情况的,审计机关与协作单位应当及时召开,以使双方掌握情况,平时业务对口的科室应保持经常的联系,在允许的范围内实现信息共享,双方按协作的事项,可以查阅对方的内部信息资料。
    三是工作协同制度。加强纪检监察和司法机关的协作配合,是资源整合、优势互补,增强反腐败工作合力的客观需要,也是全面履行审计职能,拓展审计领域,实现审计成果最大化的需要。审计准备阶段,审计机关应主动与纪检监察和司法机关联系,了解有无对被审计单位或人员的举报材料以及对审计工作的需求,以便在审计实施过程中有针对地给予重点关注和查证,更好地满足协作机关的需要。在合作中实现双赢。
    四是成果运用制度。各相关部门要根据各自的职能充分运用审计成果,组织部门将其用于干部管理和选拔任用;纪检监察部门将其用于对干部的教育警示及廉政督查;被审计单位根据审计机关对其财务收支上的评价,采取措施解决存在的问题。成果运用的目的,就是提高成果转化力度和利用价值。
    五是线索移交制度。审计机关在审计监督中,一旦发现经济案件线索,应及时向需要协作的机关移交,充分发挥审计机关具有财务会计方面的优势,为协作机关提供帮助,移送相关有说服力的证据,发表专业意见,供有关协作机关对案件的定性和处罚参考。案件线索移交后,相关机关应及时向审计机关反馈有关移送案件的调查、立案和处理情况。
    六是审计问责制度。在审计监督工作过程中,属于审计人员在项目审计中发现重大问题需要提请有关部门协助而没有向审计机关领导报告和反映,或对需要协调配合的工作不重视、不努力、不作为的,应追究审计人员的责任,属于审计机关领导应提请有关部门协调配合而审计机关没有及时做到,至使审计成果得不到应有的体现以及国家经济利益受到重大损失的,应当追究审计机关主要领导的责任。
    反腐倡廉是一项长期而艰巨的政治任务,关系到党的执政能力和生死存亡,关系到民心向背,关系到社会主义事业的兴衰。我们只有牢牢把握好审计和反腐倡廉的关联性和规律性,充分认识审计在反腐倡廉中的作用、途径和优势,更好地履行好审计监督权、审计报告权和审计公开权,才能为建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系发挥应有作用。(魏长华)
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