【摘要】本文从基层的视角，就审计扩大服务“三农”的权重问题，分析了面临的形势，透视了应有的作用，提出了拓宽监督渠道。 
     【关键词】基层审计 “三农”  服务  权重
       
     中央农村工作会议全面部署了农业农村工作“强科技保发展、强生产保供给、强民生保稳定”的各项任务，对于今年和今后一个时期的“三农”工作具有重要指导意义。推动“三农”加快发展，国家和各级财政将不断加大投入，公共财政资金在支持“三农”中的效率、效果和效益性，已成为基层审计的重要关注点。基层审计如何从单纯的查错纠弊，不断扩大服务“三农”的权重，用审计手段回应基层群众对“三农”资金使用效益的关切，兼顾推动“三农”当前和长远的发展，已成为一个迫切的问题。现从基层审计的视角，就此问题谈几点粗浅看法。
    
    一、基层审计服务“三农”面临的形势

    国家对“三农”的高度重视和财政投入的增加，使基层审计在服务“三农”上面临着复杂多变、地区差异大的形势，需要应势而对。
    一是财政投入增量化。在当前稳中求进的大环境中，为实现农业持续稳定发展，国家将持续加大对“三农”的投入，确保增量和比例都有所提高。不仅国家通过转移支付等多种形式将大量公共财政资金投向“三农”，而且地方财政也将在新增收入中较多地投向“三农”，以此强农、惠农、富农，“三农”发展将处于财政资金投入集中、总量扩大、比例提高的态势。大量财政资金汇聚“三农”建设，审计监督任务将不断加大，而财政资金的管理使用效益情况，也是基层群众关注的热点问题。
    二是投向范围扩大化。持续加大的财政资金中，既包含了传统的扶持“三农”发展项目，又涵盖了以加强水利建设为重点的农业农村基础设施和其他基础设施等固定资产投资项目，还新增了加大农业科技投入和农村文化建设项目，并对村级公益事业建设财政奖补全覆盖，切实加快改善民生，提高农村教育、医疗、社会保障。这种大范围、广领域的财政投入趋势，必然需要财政资金运行到哪里，审计监督就要跟进到哪里，基层审计服务“三农”的任务日趋加重，增加服务权重已成为历史必然。
    三是资金管理多元化。在谋求工业化、城镇化和农业现代化的大格局中，形成了举全国财政之力扶持“三农”的机制和局面。但是，扶持“三农”的财政资金又是分级管理、多家投入、分别使用，属于一种“齐抓共管”体制机制。在这种体制机制导向下，极易存在重投入、轻管理，重使用、轻效益的倾向，也会给审计监督增加一定的难度和压力。在追求财政资金使用效益和审计监督效益的情况下，仅靠查错纠弊的审计手段已经不适应形势的需要，亟需探索新的审计模式和组织方式，加大多元化下财政资金使用的监督力度。
    四是社会企盼透明化。大量财政资金投向“三农”建设，其投向使用的公平公正性和效果效率性越来越受到社会的普遍关注，不仅关心财政资金是否达到了强农、惠农、富农的预期，而且关切资金使用中是否存在重大失误、损失浪费和腐败现象。为回应基层社会的多方位关切，不仅需要多渠道加强财政资金运行的监管，而且需要增加财政资金使用的透明度。适应这种社会需求，基层审计需要审计成果的公开化、透明化，切实将审计服务贯穿推动“三农”发展的全过程。
    
    二、基层审计服务“三农”应发挥的作用

    基层审计服务“三农”建设，要在查处违法违规问题的同时，按照“免疫功能”的要求，注意发挥好以下作用：
    推动建立完善项目申报审批制度。在“三农”建设中，有较大的财政支出比重投向了以基础设施为主的项目建设，以改善农业农村的发展条件和转变发展方式。为防止争上项目，重复建设，损失浪费，确保农业农村持续发展，达到项目建设的预期效益，要通过实施审计和提出高层次的审计建议，推动相关部门建立和完善项目建设申报审批制度，强化项目立项审核、论证和设计工作，规范固定资产投资行为。
    推动健全完善资金预算安排制度。“三农”建设使用资金大，涉及项目多，关系到各级财政的投入，而上级财政的投入和拨付往往明显滞后，与建设需求存在一定时间差，时有预算决算一并进行等现象。要通过预算执行和财政决算审计，整体反映“三农”资金预算安排和执行情况，为上级决策提供客观依据，从而推动不断健全和完善“三农”资金预算安排和拨付制度。
    推动建立“三农”资金专项管理制度。在实行财政管理体制改革和国库集中收付制度的前提下，为提高“三农”资金的使用效益，要通过全方位审计，推动建立“三农”资金专项管理制度，促使相关部门按照资金用途，专账管理，专户储存，强化控制，封闭管理，防范“三农”资金被挤占挪用、改变用途、中间截留，确保“三农”资金安全、完整、有效运行。
    推动建立完善集中采购结算制度。在加大“三农”建设投入中，在建基础设施建设项目不断增加，也会存在难以预见的各种问题。要通过实施审计，推动建立和完善项目招投标制度、政府集中采购和财政统一结算制度等。同时，要推动建立项目资金和大额资金使用公开制度，达到政策公开、数额公开、对象公开、结果公开。通过一系列的制度完善和程序规范，促使项目建设和资金投向符合农业农村发展需要，符合农民实际利益。
    推动建立完善问题资金问责制度。从以往的审计实践看，“三农”资金使用中存在着不少不容忽视的问题，有的屡审屡犯，有的带有普遍性和倾向性。在持续加大财政用于“三农”支出的大背景下，为推动国家惠农政策的落实，基层审计要在强化审计监督、加大存在问题查处力度的同时，推进问题资金责任人的问责力度。通过严肃问责，从源头上加强防范，促使相关责任人尽职守责，齐心协力为了农业农村的持续发展。
    
    三、坚持拓宽“三农”资金的监督渠道

    为切实服务“三农“建设，有必要拓宽监督渠道，形成联合监督、联动促改的良好局面。
    首先，推进群众监督。加强“三农“建设，是国家的一项持续性惠农政策。“三农”专项资金是否惠农、强农、富农，是否实现农业持续稳定发展，农民群众最能感同身受。民生资金是否公平正义，项目建设是否适应需要，农民群众最有发言权。因此，在“三农”资金的监管上要充分发挥农村群众的监督作用。要广开言路、广纳意见，接受投诉举报，深入调查核实、坚持公开公示，切实将“三农”资金置于广大农村群众的监督之下，让群众的评议和意见推进“三农”资金透明运行。
    其次，实行民主监督。“三农”建设关系到农民的切身现实利益，是全社会普遍关注的热点。要针对这一特点，实行行之有效的民主监督。要发挥县乡两级人大代表和政协委员的法律监督和民主监督作用。对“三农”资金使用和项目建设进行巡视和检查，从事中、事后及时发现问题，督导及时纠改。也可以从村干部、村委会成员和有责任心的农民中聘请担任“三农”资金使用监督员，健全专门的民主监督队伍，有针对性地监督，集中性地反映情况。同时，实行舆论监督，及时反映群众意见，扩大监督覆盖面。
    再次，加强内部监督。不论是“三农”政策的落实，还是“三农”资金的管理使用和项目建设，都涉及多个部门的参与。对“三农”资金的运行和涉农项目建设的进展，加强部门监督尤为必要。要在加强涉农资金财务管理和完善规章制度的基础上，加大内部控制和制度执行力度。认真贯彻涉农重大资金和项目建设集体决策制度，明确决策的领导责任。同时，要将上述情况置于内部监督之下，将外部监督与内部监督有机结合，有效统一，形成合力，确保“三农”资金在农业农村发展中发挥应有效益。
    第四，完善政府监督。“三农 ”政策的贯彻落实，财政用于“三农”的支出，都是政府行为。加强“三农”资金的监管，发挥资金使用效益，是地方政府义不容辞的责任，应把政府监督摆到更加突出的位置。地方政府要组织相关部门成立监督检查小组，各负其责，共担责任，相互配合，信息共享，实行常态监督，不断完善监督机制，实现事前事中事后监督的有机统一，发挥整体效能，切实解决问题，提高监督效率。
    第五，强化审计监督。基层审计机关面对的是大量财政用于“三农”的支出，直接维护着民生和农民利益。因此，基层审计应把“三农”资金的管理使用监督作为主要任务之一，坚持常态审计。要对“三农”资金的审计科学计划，明确任务，有效组织，优先安排，切实回应农村群众关切的“三农”资金使用问题。对于政府交办或群众意见较大的涉农资金，要实行重点审计，揭示和反映突出问题，推动加强整改，并对整改情况进行再监督。通过强化审计，达到让政府放心、让群众满意的目的。（于文波）
    

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