工业地产发展中的政策问题研究
吴昊 （审计署武汉办）
近年来，随着各大城市地价逐步攀升，国家加大了对房地产市场调控力度，开发商投资住宅、商业等地产风险逐步加大，利润空间变窄。工业地产由于具备土地成本较低、租售收入稳定以及收益率较高的特点，目前在房地产市场发展迅速。这种以工业园区为载体，以工业楼宇、工业厂房、研发楼宇为主要开发对象，集投资、开发、经营管理和服务等为一体的新型工业地产开发形式，对于推动园区产业发展、企业集聚能力、引进先进科学技术和土地集约化等方面发挥了积极作用，但由于国家相关土地、销售、房地产管理等相关政策及配套措施未及时跟进等原因，工业地产发展过程中出现了一些不容忽视的问题。
一、工业地产概念及开发模式
工业地产不同于商业地产，主要指对工业类土地使用性质的所有毛地、熟地，以及该类土地上的建筑物和附属物进行开发行为，其中工业用地性质是住宅、商服和综合类用地外的用地。工业地产一般可分为两大类，一类是工业厂房，指开发商建设标准厂房或者根据客户需要的定制建设厂房，而后进行销售或者租赁，这是工业地产的初期发展形式；另一类是工业园区，包括各种软件园、物流园、工业园、科技园、总部基地等，指由开发商根据规划要求，对园区内土地进行一、二级综合开发，形成集办公、科研、中试、产业于一体的集中楼群，并进行销售、租赁、管理和服务的开发形式。
目前，我国工业地产有四种开发模式，一是工业园区开发模式，指在政府主导的前提下进行，通过创造相关产业政策支持、税收优惠等条件营造园区与其他工业地产项目所具备的独特优势，然后通过招商引资、土地出让等方式引进符合相关条件的工业发展项目。二是主体企业引导模式，是指在某个产业领域的龙头企业，获取一定规模工业土地进行投资开发，借助企业在产业中的强大的凝聚力与号召力，通过土地出让、项目租售等方式引进其他同类企业，完善园区产业链。三是工业地产商模式，指房地产投资开发企业在工业园区内或其他地方获取工业土地项目，再进行项目的道路、绿化等基础设施建设乃至厂房、仓库、研发等房产项目的营建，然后以租赁、转让或合资、合作经营的方式进行项目相关设施的经营、管理，最后获取地产开发利润。四是综合运作模式，是指对上述工业园区开发模式、主体企业引导模式和工业地产商模式进行混合运用的一种模式。
二、工业地产产生的正面效应
随着国家对产业发展升级转变，我国正在从低技术含量、低附加值的加工组装基地，向产品与技术档次齐全、附加值和技术含量高的制造基地转变，工业地产正是顺应这一趋势发展起来的新兴地产行业。目前，工业地产主要以工业园区开发为载体，通过将产业上中下游企业或者同类企业集中建设，形成产业集群，从而提高品牌效应，优化产业结构，提升技术水平，完善产业链条，同时发挥园区的技术、人才和政策优势，提升园区产业的整体竞争力。如国际工业地产巨头普洛斯投资建设的苏州物流园，园区内具有高质量、多功能的物流仓储设施，区内可提供一站式的通关服务，设有海关监管点，具备进出口通关、保税仓储、简单加工及包装、快速配送、货代运输、转口贸易及国内分销等功能，物流园现有客户包括欧莱雅、阿迪达斯、UPS、诺基亚、三星电子等知名企业，成为物流行业及当地经济发展的重要增长点。另一方面，通过集中开发统一管理，可以改善园区基础设施，加强周边环境治理，提升服务能力，加大知名企业的招商引资力度，同时通过园区内用地进行总体规划，园区之间的协调发展，有效避免了基础设施、研发设施、厂房、服务设施之间的重复布局，促进了土地的集约利用和优化配置。
但是，由于工业地产发展迅猛，国家相关政策及配套措施未及时跟进，由此引发的一些问题可能影响工业地产的长远稳定发展。
三、工业地产中存在的政策问题
（一）土地储备资格问题。
为了加快开发建设进度，一些开发区常将可开发用地进行打包，委托开发商进行征地、拆迁、储备，并由开发商进行该区域的基础设施、场地绿化、厂房楼群的集中开发建设，为了保证开发商利益获取，政府与企业就土地增值收益分成达成协议。而我国《土地储备办法》中明文规定，土地储备工作应由土地储备机构承担，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。显然，地产开发商并不具有土地储备的资格，但是在工业地产运行中实质上承担了土地储备职能，存在土地储备主体违规问题，同时这种模式势必会出现多头储备土地、政府与开发商分享土地增值收益的问题，扰乱国家对土地市场的宏观调控。
（二）工业用地性质问题。
目前，我国土地性质划分为住宅、商业、综合服务、工业四类，工业用地价格最低，据测算，我国工业用地价格仅相当于居住用地价格的15%，商业用地价格的8% 。国家对工业用地实行严格控制制度，工业用地不得擅自改变土地用途，不得用于大规模的商业零售，不得用于房地产开发。国土资源部发布的《工业项目建设用地控制指标》也明确规定工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%。但是由于工业地产已经从单一厂房向综合开发模式转变，上述政策已经不能有效监督、管理和控制工业用地。主要表现是开发商通常以工业地价获取的土地使用权为一个整体（一宗），在宗地上开发商除建设工业厂房以外，还集中成片建设研发、宾馆、培训等其他配套设施，实际上难以分清厂房用地和其他类型用地规模，按照现有政策能否界定为改变工业土地性质存在争议；有的开发商以建设研发楼名义建设写字楼，实际上是销售给房地产、服务、交通、金融等其他行业单位，而根据现有法规，监管部门难以对此种现象加以界定控制，其改变土地性质数量也难以确定。由于国家政策存在漏洞，部分地产商通过打政策擦边球，变相改变工业用地用途获取高额商业利润，扰乱土地市场秩序，造成国有土地出让金大量流失。
（三）软件与信息服务业等高技术行业用地性质问题。
根据现行国家行业分类标准，软件和信息服务业包括软件开发、信息技术集成服务、信息技术咨询服务、数据处理和存储服务、集成电路设计和其他信息技术服务行业。国家十二五规划也明确强调，大力发展新一代信息技术战略新兴工业，大力发展研发设计、信息服务、软件开发等高技术行业。由于这类行业主要具有资金密集型、技术密集型、智慧密集型特点，这类行业用地的表现形式不是工业厂房、而是办公楼或者研发楼。而目前的工业用地政策仅适用于传统建设厂房的工业项目（一般指《国民经济行业分类注释》（GB/T4754-2002）的13至43大类分类），但对于软件服务、信息技术等这类不需工业厂房的新型现代信息服务行业的用地政策一直没有明确，存在政策真空。
（四）销售模式问题。
工业地产项目的销售不同于普通的住宅、商业商品房的销售，因国家相关政策的限制，工业地产项目销售中所存在的政策问题也相应暴露出来。根据《城市房地产管理法》和《城市房地产管理条例》规定，商品房预售必须取得房屋主管部门颁发的预售许可证书，否则所签订的买卖合同属于无效合同。目前诸多工业地产项目已成为商品房开发模式，地产开发商以集中开发，统一配套的方式对外向不特定的企业或者个人出售工业用房，已属于商品房销售行为，但是由于开发商取得土地为工业性质土地，依据目前法规不宜界定为商品房销售，因而大部分城市房屋主管部门一般不予核发《商品房预售许可证》。工业地产商大多是在没有取得预售许可情况下与客户签订销售合同，进行销售房屋行为，这对于买卖双方均存在较大的法律风险。
四、完善工业地产政策的几点建议
国家十二五规划纲要提出，要重点进行产业结构调整，以产业链为纽带，以产业园区为载体，发展一大批专业特色鲜明、品牌形象突出、服务平台完备的现代产业集群。在这种背景下，工业地产的开发模式正在不断的创新发展，但与之相配套的政策法律严重滞后，对此笔者建议：
一是明确工业地产商业行为合法性，尽快建立工业地产政策体系，规范工业地产开发、建设、销售、管理的政策框架，规范工业地产的发展。
二是细化用地政策，及时更新《城市用地目录》和《国民经济行业目录》，对于国家大力鼓励发展的新兴行业的用地政策进行细化明确，促进国家产业升级转型。
三是研究开发模式，建立与之配套的土地监管政策，规范开发行为，严禁以较低的工业用地价格获取的土地进行商业开发，促进土地利用和经济发展的协调统一。（吴昊）
一、工业地产概念及开发模式
工业地产不同于商业地产，主要指对工业类土地使用性质的所有毛地、熟地，以及该类土地上的建筑物和附属物进行开发行为，其中工业用地性质是住宅、商服和综合类用地外的用地。工业地产一般可分为两大类，一类是工业厂房，指开发商建设标准厂房或者根据客户需要的定制建设厂房，而后进行销售或者租赁，这是工业地产的初期发展形式；另一类是工业园区，包括各种软件园、物流园、工业园、科技园、总部基地等，指由开发商根据规划要求，对园区内土地进行一、二级综合开发，形成集办公、科研、中试、产业于一体的集中楼群，并进行销售、租赁、管理和服务的开发形式。
目前，我国工业地产有四种开发模式，一是工业园区开发模式，指在政府主导的前提下进行，通过创造相关产业政策支持、税收优惠等条件营造园区与其他工业地产项目所具备的独特优势，然后通过招商引资、土地出让等方式引进符合相关条件的工业发展项目。二是主体企业引导模式，是指在某个产业领域的龙头企业，获取一定规模工业土地进行投资开发，借助企业在产业中的强大的凝聚力与号召力，通过土地出让、项目租售等方式引进其他同类企业，完善园区产业链。三是工业地产商模式，指房地产投资开发企业在工业园区内或其他地方获取工业土地项目，再进行项目的道路、绿化等基础设施建设乃至厂房、仓库、研发等房产项目的营建，然后以租赁、转让或合资、合作经营的方式进行项目相关设施的经营、管理，最后获取地产开发利润。四是综合运作模式，是指对上述工业园区开发模式、主体企业引导模式和工业地产商模式进行混合运用的一种模式。
二、工业地产产生的正面效应
随着国家对产业发展升级转变，我国正在从低技术含量、低附加值的加工组装基地，向产品与技术档次齐全、附加值和技术含量高的制造基地转变，工业地产正是顺应这一趋势发展起来的新兴地产行业。目前，工业地产主要以工业园区开发为载体，通过将产业上中下游企业或者同类企业集中建设，形成产业集群，从而提高品牌效应，优化产业结构，提升技术水平，完善产业链条，同时发挥园区的技术、人才和政策优势，提升园区产业的整体竞争力。如国际工业地产巨头普洛斯投资建设的苏州物流园，园区内具有高质量、多功能的物流仓储设施，区内可提供一站式的通关服务，设有海关监管点，具备进出口通关、保税仓储、简单加工及包装、快速配送、货代运输、转口贸易及国内分销等功能，物流园现有客户包括欧莱雅、阿迪达斯、UPS、诺基亚、三星电子等知名企业，成为物流行业及当地经济发展的重要增长点。另一方面，通过集中开发统一管理，可以改善园区基础设施，加强周边环境治理，提升服务能力，加大知名企业的招商引资力度，同时通过园区内用地进行总体规划，园区之间的协调发展，有效避免了基础设施、研发设施、厂房、服务设施之间的重复布局，促进了土地的集约利用和优化配置。
但是，由于工业地产发展迅猛，国家相关政策及配套措施未及时跟进，由此引发的一些问题可能影响工业地产的长远稳定发展。
三、工业地产中存在的政策问题
（一）土地储备资格问题。
为了加快开发建设进度，一些开发区常将可开发用地进行打包，委托开发商进行征地、拆迁、储备，并由开发商进行该区域的基础设施、场地绿化、厂房楼群的集中开发建设，为了保证开发商利益获取，政府与企业就土地增值收益分成达成协议。而我国《土地储备办法》中明文规定，土地储备工作应由土地储备机构承担，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。显然，地产开发商并不具有土地储备的资格，但是在工业地产运行中实质上承担了土地储备职能，存在土地储备主体违规问题，同时这种模式势必会出现多头储备土地、政府与开发商分享土地增值收益的问题，扰乱国家对土地市场的宏观调控。
（二）工业用地性质问题。
目前，我国土地性质划分为住宅、商业、综合服务、工业四类，工业用地价格最低，据测算，我国工业用地价格仅相当于居住用地价格的15%，商业用地价格的8% 。国家对工业用地实行严格控制制度，工业用地不得擅自改变土地用途，不得用于大规模的商业零售，不得用于房地产开发。国土资源部发布的《工业项目建设用地控制指标》也明确规定工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%。但是由于工业地产已经从单一厂房向综合开发模式转变，上述政策已经不能有效监督、管理和控制工业用地。主要表现是开发商通常以工业地价获取的土地使用权为一个整体（一宗），在宗地上开发商除建设工业厂房以外，还集中成片建设研发、宾馆、培训等其他配套设施，实际上难以分清厂房用地和其他类型用地规模，按照现有政策能否界定为改变工业土地性质存在争议；有的开发商以建设研发楼名义建设写字楼，实际上是销售给房地产、服务、交通、金融等其他行业单位，而根据现有法规，监管部门难以对此种现象加以界定控制，其改变土地性质数量也难以确定。由于国家政策存在漏洞，部分地产商通过打政策擦边球，变相改变工业用地用途获取高额商业利润，扰乱土地市场秩序，造成国有土地出让金大量流失。
（三）软件与信息服务业等高技术行业用地性质问题。
根据现行国家行业分类标准，软件和信息服务业包括软件开发、信息技术集成服务、信息技术咨询服务、数据处理和存储服务、集成电路设计和其他信息技术服务行业。国家十二五规划也明确强调，大力发展新一代信息技术战略新兴工业，大力发展研发设计、信息服务、软件开发等高技术行业。由于这类行业主要具有资金密集型、技术密集型、智慧密集型特点，这类行业用地的表现形式不是工业厂房、而是办公楼或者研发楼。而目前的工业用地政策仅适用于传统建设厂房的工业项目（一般指《国民经济行业分类注释》（GB/T4754-2002）的13至43大类分类），但对于软件服务、信息技术等这类不需工业厂房的新型现代信息服务行业的用地政策一直没有明确，存在政策真空。
（四）销售模式问题。
工业地产项目的销售不同于普通的住宅、商业商品房的销售，因国家相关政策的限制，工业地产项目销售中所存在的政策问题也相应暴露出来。根据《城市房地产管理法》和《城市房地产管理条例》规定，商品房预售必须取得房屋主管部门颁发的预售许可证书，否则所签订的买卖合同属于无效合同。目前诸多工业地产项目已成为商品房开发模式，地产开发商以集中开发，统一配套的方式对外向不特定的企业或者个人出售工业用房，已属于商品房销售行为，但是由于开发商取得土地为工业性质土地，依据目前法规不宜界定为商品房销售，因而大部分城市房屋主管部门一般不予核发《商品房预售许可证》。工业地产商大多是在没有取得预售许可情况下与客户签订销售合同，进行销售房屋行为，这对于买卖双方均存在较大的法律风险。
四、完善工业地产政策的几点建议
国家十二五规划纲要提出，要重点进行产业结构调整，以产业链为纽带，以产业园区为载体，发展一大批专业特色鲜明、品牌形象突出、服务平台完备的现代产业集群。在这种背景下，工业地产的开发模式正在不断的创新发展，但与之相配套的政策法律严重滞后，对此笔者建议：
一是明确工业地产商业行为合法性，尽快建立工业地产政策体系，规范工业地产开发、建设、销售、管理的政策框架，规范工业地产的发展。
二是细化用地政策，及时更新《城市用地目录》和《国民经济行业目录》，对于国家大力鼓励发展的新兴行业的用地政策进行细化明确，促进国家产业升级转型。
三是研究开发模式，建立与之配套的土地监管政策，规范开发行为，严禁以较低的工业用地价格获取的土地进行商业开发，促进土地利用和经济发展的协调统一。（吴昊）
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