20 世纪80 年代以来，许多国家地方政府债务规模不断膨胀。各国基于自身的国情背景，分别采取了不同的管理模式和方法。本文通过对国外地方政府债务管理方面成功经验的阐述，结合我国现状，旨在探讨适用于我国地方政府债务管理的模式和方法，以期抛砖引玉。
    一、国外地方政府债务管理综述
    （一）完善的地方政府债务管理框架
    1、举债权限与举债方式。
    据统计，世界53 个主要国家中，有37 个允许地方政府举债，绝大部分国家要求地方政府在举债时必须遵守“黄金规则”，即除短期债务以外，债务只能用于基础性和公益性投资项目。
    各国地方政府举债方式主要有两种:一是发行地方政府债券;二是向金融机构借款，但一般都要求地方政府不得向其所属金融机构借款。发达国家地方政府倾向于发行债券或银行借款。如美国主要通过发行市政债券举债，辅之以银行借款和融资租赁；日本以地方公债为主体；而法国地方政府债务几乎全部来源于银行，很少发行债券。发展中国家更倾向于由中央政府向地方政府提供直接或间接的长期贷款。
    2、债务管理模式
    地方政府债务管理，核心是中央与地方之间管理职责与权限的划分，即集权还是分权体制，一国究竟采用倾向哪种管理体制，受到其历史文化传统、中央与地方关系、地方政府治理水平、金融市场发育程度和宪法、法律和财政制度要求等多种因素影响。从世界范围看，按照分权程度逐渐减弱，或者集权程度逐步加强的标准，总体存在以下四种模式。
    市场约束模式，中央对地方政府债务管理不作具体规定，由地方政府基于市场秩序自我约束举借债务。如：加拿大、芬兰等市场经济比较发达的工业化国家。
    共同管理模式，地方政府通过参与宏观经济政策目标及其相关指标的制定，与中央政府就各级政府的总赤字目标以及收支项目的增减情况达成协议。如：澳大利亚、比利时、丹麦等。
    制度约束模式，通过法律条款及财经法规对地方政府借款实行管理和控制。如：南非、巴西等以制度层面的量化指标约束。
    行政控制模式，中央政府运用行政手段管理地方政府债务，控制范围涉及债务规模、单笔借款、中央转贷地方等，包括事前审批、事后监控。如：日本、法国等。
    3、债务管理机构
    世界上绝大部分国家由财政部统一管理地方政府债务，个别国家则另设专属机构，如匈牙利1995 年专门成立了政府债务管理署统管国内债务。财政部管理也有两种方式，一是由财政部相关业务部门承担管理地方债务职能。
    4、预算管理。
    将地方政府债务纳入预算管理的实质是明确地方政府债务对其资产负债状况与风险的影响，并据此统筹考虑政府的公共资源配置。政府公共预算应该是一般收支预算与债务预算的有机结合，美国、澳大利亚等国将地方政府债务纳入预算统一管理，对地方政府债务决策起到了约束作用。
    5、债务披露要求。
    地方债务必须有透明度，公开披露包括债务在内的政府财政状况。对债务进行表内确认、记录、报告（包括表内和表外债务），才能有效的提高政府债务控制能力。这就要求改革政府会计制度，使财政信息充分反映政府各项经济活动；将预算和直接债务之外的财政信息充分公开；建立完善的政府会计和预算基础、政府资产负债表框架、政府财务报告框架等制度。例如，澳大利亚州政府要求地方政府运用权责发生制原则，披露所有直接债务和或有负债。各州政府需定期向举债委员会提交筹资战略与平衡规划，并由其进行审查和综合平衡。此外，还要将借款融资及其使用情况，按照确定的统一框架要求，严格进行季度报告和年度报告等。
    6、债务监督管理。
    很多国家由司法、审计等部门执行地方债务控制与监督职能，配以其他手段形成全方位的监控体系。如：法国中央政府依靠议会、审计法院、财政部、财政部派驻各地的财政监督机构以及金融监管机构对地方政府负债和财政运行状况进行严密监管。日本则是由国家会计检察院和地方监察委员会作为审计机构对地方政府债务资金的来源和使用过程进行监督。
    （二）有效的地方政府债务风险控制体系
    1、规模控制。
    规模控制是地方政府债务风险管理的重要手段，主要从需求和供给两个渠道入手。
    需求控制即借款方控制。针对余额和增量进行控制，相关指标主要包括政府预算收入、扣除人员经费后的净预算收入、预算支出等。俄罗斯1997 年出台的《俄罗斯联邦地方政府财政基础法》规定，地方政府借款的上限为预算支出的15 %。保加利亚规定市政府借款不得高于当年收入的10 %。
    供给控制主要是控制银行及其他提供贷款的非银行金融机构等。巴西中央银行发布决议，对公共部门的债务余额(包括对公有企业的债务余额) 限制在任何银行(包括私人和公有) 净资产的45 %以下，各级政府的公共金融机构不允许向其主要股东贷款。《俄罗斯联邦地方政府财政基础法》同样规定:地方自有银行不得为地方政府提供借款。加拿大为了激励银行严格评估地方政府债务风险，20 世纪80 年代建立了一套管理承担的贷款和担保风险的原则，规定银行最少承担与任何违约相关的净损失的15 % 。
    2、风险评估和预警。
    在风险预警方面，美国俄亥俄州模式和哥伦比亚的“红绿灯”预警系统很有借鉴意义。
    美国俄亥俄州由州审计局负责核查地方政府财政，以确定地方财政是否已接近紧急状态，划入“预警名单”，直至其财政状况进一步恶化，升级至“危机名单”。只要有一个地方政府被宣布进入财政危机，需成立“财政计划和监督委员会”来监督和控制该地方政府的财政。在委员会举行第一次会议后的120天之内，地方政府的首席执行官（同时为委员会成员）必须向委员会提交一份详细的财政改革计划，以及时采取有效的措施应对和化解危机。
    哥伦比亚的“红绿灯”预警系统（2003）是将每个地方政府的债务与其偿付能力联系起来，并规定了两个限制性指标：一是地方政府的债务利息支出与经常性盈余之比，该指标代表地方政府的资金流动性；二是债务余额与经常性收入之比，该指标用来评估中长期债务的可持续性。如果债务利息支出与经常性盈余之比小于40%且债务余额与经常性收入比例小于80%，则处于自主负债状态，划归绿灯区，被允许借款；否则，就处于严重负债状态，划归红灯区，此时禁止地方政府借债。
    3、建立偿债准备金制度。
    设立偿债准备金是当地方政府不能偿还到期债务时，以偿债准备金支付，以减少债务风险对地方正常财政运行的冲击。如保加利亚对政府担保的债务设置严格的限制，建立偿债准备金，对债务风险进行分析并定期报告。
    4、惩罚措施
    大多数国家对违规举债都建立了相应的处罚机制。如巴西，对不履行《财政责任法》规定的义务，将予以人事处分，情况严重的予以革职、禁止在公共部门工作甚至服刑。新西兰在《1956年地方政府债务法案》中也对地方政府债务违约的限制和惩罚措施作了规定。
    二、我国地方政府债务现状
    2011年6月审计署公告我国2010年地方政府性债务余额为10.72万亿元。从政府层级看，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为3.21万亿元、4.66万亿元和2.85万亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%；从举借主体看，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为4.97万亿元和2.50万亿元，占比共计69.69%；从借款来源看，银行贷款为主要来源，占79.01%。
    审计发现的问题主要有以下几个方面：
    一是地方政府举债融资缺乏规范。由于现行法规未赋予地方政府举债权，各地以多种隐蔽的渠道和方式举债融资，程序不透明，且多头举债。大多数通过融资平台公司等变相举债，而融资平台公司大多管理不规范、债务规模大、盈利能力差。
    二是地方政府性债务收支未纳入预算管理，债务监管不到位。除地方政府债券和各种财政转贷外，其余地方政府性债务收支未纳入预算管理，相关管理制度也不健全。市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。
        三是部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。个别地方政府负有偿还责任的债务远超过了其偿债能力，以借新债还旧债来维持；有些地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大。大部分地方严重依赖于土地出让收入偿还债务。
    四是债务举借、管理、使用中存在不规范的问题。如以虚假资料获取资金、资金闲置、投向不符合国家政策等问题。
    三、我国对国外地方政府债务管理经验的借鉴
    目前无序的地方政府债务已经对我们的财政和金融体系构成了很大的威胁，应当引起高度重视。笔者认为应从以下几个方面借鉴国外地方政府债务管理的一些成功经验。
    （一）建立健全统一的债务管理制度
    目前，我国个别地区政府对政府性债务管理制定了一些办法，但尚未建立全国统一的管理制度。当务之急， 中央政府应尽快建立全国统一的债务管理制度，从法律上规定地方政府的举债权限、举债方式、管理机构等内容，以规范地方政府举债行为， 建立规模控制和风险预警机制。  
    依据当前国情，确定制度约束和行政控制相结合的债务管理模式。在此基础上，将地方政府性债务管理纳入行政控制范围，以弥补当前地方政府性债务管理的缺位。
    （二）构建有效的地方政府债务管理框架
    1、明确地方政府债务管理机构
    明确财政部为地方政府债务管理机构，由财政部管理债务易于掌握地方政府财力情况，有利于控制债务规模，有利于加强债务预算管理实行。
    2、纳入预算管理
    继续深化财政体制改革，将政府的全部收支都纳入预算管理，政府的债务必须纳入预算管理，报同级人大批准，并逐步包括地方政府债务在内的地方财政状况，以加强公众的监督。
    3、建立地方政府债务监控体系
    建立以人大、财政、人民银行、审计、司法等为一体的全方位的监控体系，对地方政府债务和财政运行情况进行严格的监管。人大通过批准预算来对债务进行管理；财政部门对地方债务履行全面管理职能；人行通过对银行等金融机构的管理来实现对地方政府债务的监管；审计部门从债务计划、举借、管理、使用、效益等进行全过程监督；对地方债务管理中重大违法问题，则交由司法部门进行问责。
    （三）建立、完善风险控制体系
    1、建立债务规模控制制度
    合理确定地方政府债务规模。首先应遏制地方政府的举债冲动，将债务管理纳入到地方政府绩效和任期经济责任的考核中。其次，从需求与供给两方面进行控制，一方面将债务控制在地方财力的一定范围内，财政部研究一系列具体指标以进行量化管理，并根据发展战略和预算，对各地方的债务规模进行分配。目前，地方政府债券仍由中央代为发行、分配为宜。因为将发债权下放地方的话，会造成发达与不发达地区筹集资金量不同，加剧地区发展不平衡。另一方面可借鉴巴西、加拿大的作法，加强对银行及其他提供贷款的非银行金融机构控制，确定其对地方政府部门及其机构的债务上限，并承担部分风险。
    2、建立风险评估与预警机制
    当前，局部地区已经存在发生债务危机的隐患，为避免这种隐患转变为现实的风险，应当尽快建立预警机制。哥伦比亚的“红绿灯”债务预警系统等，对我国建立地方政府性债务风险控制和预警体系有很好的借鉴作用。
    3、完善偿债准备金制度
    全面推行偿债准备金制度，包括中央政府在内的各级政府都要建立偿债准备金。按一定比率提取的偿债准备金列入每年的预算，专户管理，专款专用。目前由各部门管理的地方政府债务，也应由主管部门负责建立偿债准备金，由各借款单位按上年末债务余额的一定比例缴纳，报同级财政部门备案。
    4、建立奖惩制度
    制定、完善与地方政府债务管理有关制度中的奖惩措施，一方面提高政府官员加强债务管理的积极性，提高资金效益；另一方面有效控制债务管理中不合规行为的发生。（杨彩萍）

    参考文献：
    1、《经济研究参考》  期：财政部预算司《国外地方政府债务管理经验比较与借鉴》
    2、《国外地方政府债务管理情况综述》
    3、周燕来《浅析国外地方政府债务管理经验与借鉴》 湖北省黄石市审计局
    4、《外国地方政府债务管理的比较与启示》
    5、财政部预算司考察团 《美国、加拿大（州）省地方政府债务情况考察报告》
    

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