公共财政框架下财政审计的发展趋势研究
贺建荣 孟伟(审计署太原办)
【发布时间:2012年02月09日】
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    公共财政是在市场经济条件下,以满足社会公共需要为主旨而进行的政府收支活动或财政运行机制模式。我国建立公共财政基本框架,是随着我国经济和社会转型而提出的,是从我国社会主义初级阶段的国情和建立我国社会主义市场经济体制的需要出发,建立的一种与我国社会主义市场经济相适应的新型财政体系。
    一、政府职能的转变是我国建立公共财政体制的动因
    从根本上说,财政职能的定位与调整从根本上说取决于政府职能的定位与调整,因此,我国在财政职能和财政形态调整的方向上都取决于政府职能定位的调整。我国政府职能定位在经过十余年的探索之后,确定了由传统体制向社会主义市场经济体制转变,由建设型政府向服务型政府转变。这就需要形成一个新的财政职能和形态的调整与之相适应,这个财政职能调整导向就是公共财政。
    在1998年召开的全国财政工作会议上,李岚清副总理明确提出要建立公共财政框架的要求,这是我国首次把建设公共财政作为财政适应社会主义市场经济体制的转型目标。其后,党中央和国务院的文件和国家发展计划文件多次强调要建立公共财政框架。
    2006年10月,党的十六届六中全会《决定》明确提出“完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化”。
    党的十七大报告指出,围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系。要深化预算制度改革,强化预算管理和监督,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例,加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制,增强基层政府提供公共服务能力。实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。
    《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出,在“十二五”期间,需要理顺各级政府间财政分配关系,健全公共财政体系,完善预算制度和税收制度,积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。
    在“十二五”时期,我国正按照建立公共财政体系目标要求,以解决公共问题、满足公共需要为主要特征的公共财政正在建立和完善,财政支出安排更加突出财政运行的公共性和公平性。由此可见,建立公共财政体系是我国“十二五”乃至更长时间内我国财政体制改革的基本方向。
    二、以建立公共财政框架为目标的财政体制改革的内容
    从历次党代会的工作报告和和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》等党的纲领性文件中可以看出,在“十二五”期间,我国财政体制改革将会在以下方面四方面取得突破。
    第一,深化财政体制改革,强化政府公共服务职能,围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善转移支付制度。财政支出进一步向公共服务领域倾斜,并推进建立以基本公共服务均等化为指导思想的公共财政体系。要改进、完善以“分税制”为基础的分级财政体制。
    第二,完善预算管理制度,深化部门预算、国库集中收付、政府采购及国债管理制度改革。实行全口径预算管理,完善公共财政预算,细化政府性基金预算,健全国有资本经营预算,在完善社会保险基金预算基础上研究编制社会保障预算,建立健全有机衔接的政府预算体系。最终形成一个以公共收支预算、国有经营性资本预算、社会保障预算、政府基金预算等复式预算形式相互协调、配套的公共财政管理体系。通过预算体系内部的协调配套相互衔接,统筹协调,以制度形式来实现管理的科学化、法治化、民主化、精细化,追求和贯彻公共财政的社会公共目标。
    第三,改革和完善税收制度。构建有利于发展方式转变和走创新型国家道路的财税体制。按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则,健全税制体系,加强税收法制建设。扩大增值税征收范围,相应调减营业税等税收。合理调整消费税征收范围、税率结构和征税环节。逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度,完善个人所得税征管机制。继续推进费改税,全面推进资源税和耕地占用税改革。研究推进房地产税改革。逐步健全地方税体系,赋予省级政府适当税政管理权限。
    第四,逐步实行财政资金绩效考核制度。开展财政资金使用绩效监督评价工作,有利于增强财政资金管理的科学性与公开性,提高政府理财的民主性与社会参与性,提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性;有利于促进财政资金供给理念从供给保障向“有效供给”的实质性转变,进而更好地满足区域经济社会发展的财力需求。通过对财政资金的使用情况进行综合评价,判断钱花出去有没有达到预期的目标,有没有取得较好的社会效益和经济效益,发现并分析资金使用上和管理上存在的问题及其原因,将目标主要锁定在提高部门的服务质量和挖掘潜力上,有利于控制预算规模,防止预算支出膨胀。寻求以最低成本最大限度地满足公共需要,最合理、最有效地促进经济社会协调发展,从而有效地提高财政管理水平,完善财政政策。
     总之,“十二五”时期公共财政建设的目标突出改革、管理与服务三大导向,以深化改革、强化管理服务于总体经济社会转型和经济社会发展战略目标的调整,从而进一步提高人民收入,完善分配格局,完善民生保障,推动节能环保,做到提高国家发展质量和促进社会和谐。
    三、公共财政体制的改革对财政审计的影响
    以建立“公共财政”为目标的财政改革使财政收支结构、财政运行方式等发生着深刻变化。其具体表现是财政收支内容和范围发生变化、财政工作的机构和对象相应调整、财政考核内容调整等。这些变化给财政审计带来新的挑战,对政府审计特别是对财政审计的范围、重点、方式等提出了新的需求。
    第一,财政审计适应公共财政的“公共性”,一般性竞争领域的审计将逐步缩减。
    按照公共财政发展的要求,在政府和财政的基本职能中,需要继续收缩生产建设职能。在社会主义市场经济条件下,财政要退出微观经济的经营管理领域。从长期目标看,地方政府和财政应该逐步退出一般竞争性的投资领域,而中央政府则可有限介入竞争性领域,即一些长周期、跨地区、特大型的对于生产力布局优化、产业结构升级和长远发展有战略性意义的重大项目(如宝钢、三峡、京九等),进而强化其在社会资源配置、收入分配调节和宏观经济调控等方面的职能,充分体现国家财政的社会性和公共性。
    随着公共财政支出内容和范围的缩减,财政审计的重点也要做相应调整,财政资金在投向上逐步退出竞争性领域,财政审计必然缩减一般竞争领域的审计工作,更加关注宏观性、建设性、效益性等问题,关注经济、社会、生态等方面的问题。
    第二,适应公共财政全面管理需要,审计覆盖面将扩大至所有政府负责管理的资金。
    一是要完整把握财政审计范围。凡是政府性资金都要纳入财政审计范围,审计的对象既要涵盖一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算,以及尚未纳入预算管理的所有政府收支。还包括税收收入、政府债务收入,也包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等非税收入,以及社会保障基金、住房公积金等政府负责管理的资金。真正做到“财政资金运用到那里,审计就跟进到那里”。
    二是向二、三级单位延伸,从近年来审计掌握的情况看,一些部门的所属单位,对财政资金的管理相对薄弱,而且问题也比较多,因此在预算执行审计时,要把部门所属的二、三级单位作为审计的重点。
    三是向两头延伸。一方面,通过预算执行情况审计,加大整改力度,公布预算执行审计结果,以“倒逼”的机制,推动预算编制更加科学、合理、准确。同时还可以尝试将审计监督前移预,通过参与人大对预算的审查,预算调整参与研究,加强预算编制的监督,重点关注预算编制方法的科学性、内容的真实性、定额的准确性和程序的合法性;另一方面,向资金的终端延伸,跟踪问效,重点关注有财政投入的重点项目,从可研、立项、预算安排、资金拨付、资金使用、建设进度到项目运行效益情况,实行跟踪审计。
    第三,适应公共财政绩效考核制度需要,绩效审计将成为财政审计的重点。
    效率是公共财政的主要原则之一,在公共财政框架体系下,财政收支应遵循效率原则。与之相适应,财政审计应根据政府职能范围,在继续做好合法性和真实性审计的基础上,开展对政府收支的绩效审计。对财政收支绩效的审计包括对财政收支的效益性、经济性和效率性进行审计。财政资金绩效审计,要审查是否以一定的财政资源耗费提供最大限度的社会公共事务,要评价财政支出在保障国民经济和社会发展中作用的发挥情况和程度,要评价各部门使用财政资金的效果,要评价财政资金的各项管理控制制度的健全有效性,要评价财政资金管理者和有关责任人履行法定责任的情况。我国审计机关可以借鉴国外成熟的经验,结合我国实际情况,采取合理的指标分析预算收支、机会成本、债务负债,做到全面描述、衡量和监管财政操作,从而建立有效的财政收支绩效评估体系。
    四、财政审计对推动财政体制改革产生积极的影响
    随着改革的不断深化和发展,公共财政框架体系的搭建过程中仍然存在诸多欠缺和不完善的地方,审计作为国家的经济卫士,任重而道远,为了更好发挥审计免疫系统功能,有效推动体制、机制、制度的改进和完善,财政审计工作应结合实际,从微观着手、宏观着眼,采取审计报告、信息简报等多种形式,借助媒体公众等一切监督力量,努力做到通过财政审计推进财政体制改革不断取得新的进展。
    第一,着力推进完善中央部门预算管理。
    推动进一步完善和改进中央部门基本支出定员定额和项目支出定额标准体系,提高公开性和透明度,增强预算资金分配的科学性和准确性;推动财政总预决算和中央部门预决算的有效衔接,将应纳入的资金全部纳入预决算管理,不该纳入的予以剔除,确保两者的一致性和完整性;推动中央部门预算信息的进一步公开,一方面继续扩大报送人大审议的部门预算范围,另一方面推动中央部门预决算信息进一步向社会公开,借助人大和社会力量更好地监督中央部门预算管理工作。
    第二,着力推进完善财政管理体制。
    推动省直管县和乡财县管等财政管理改革,促进政府和财政层级的扁平化改革,减少政府和财政管理层级,提高管理效率;推动建立财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的财政体制,增强基层政府提供公共产品和公共服务的能力。推动建立完善省以下国有资本经营预算,并纳入政府预算体系。
    第三,着力推进完善转移支付制度。
    推动形成统一规范透明的转移支付制度,优化转移支付结构,科学合理分配转移支付资金,继续扩大一般性转移支付资金的规模和比例,加大一般性转移支付资金投向中西部地区的力度,均衡地区间财力。同时,推动清理整合专项转移支付项目,专项转移支付资金进一步向农业、教科文卫、社会保障、环境保护等民生领域倾斜,切实改善民生保障水平。
    第四,着力推进完善税收制度。
    推动健全和完善有利于支持企业自主创新能力建设的税收制度,促进经济发展方式转变;推动健全和完善有利于环境保护、节能减排和资源合理利用的税收制度,适当扩大资源税征收范围、完善计征办法,实施鼓励节能减排的税收政策、健全激励和惩罚机制,改进和完善矿产资源有偿使用制度、健全和完善生态补偿机制,通过税收体制的健全完善促进资源节约型和环境友好型社会的建立。
    第五,着力推进经济发展方式转变。
    通过推动建立科学合理的地方政府考核评价体系和财税奖惩机制,改变地方政府一味依靠基建投资的粗放式经济增长方式,优化政府投资结构,提高地方政府公共服务保障水平和改善地方投资环境,同时深化收入分配改革,提高居民消费能力,促进消费、投资、出口的协调发展以及第一、二、三产业的合理增长,切实转变经济发展方式。
    总之,为了更好地完善公共财政框架体系、提高财政资金使用效益,充分发挥保障经济社会平稳较快发展的审计免疫系统功能,财政审计应坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的二十字工作方针,把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点,贯彻落实“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效、维护安全”的总体思路,牢固树立科学的审计理念,进一步改进和深化财政审计工作,提升财政审计的层次和水平,增强财政审计的科学性、整体性、宏观性和建设性。
    五、公共财政体制改革下财政审计工作的重点。
    第一,以贯彻审计国家治理观为核心,提升财政审计的理论水平和宏观层次。
    目前我国的财政审计理论缺乏系统性和针对性,公共财政审计理论的框架还没有形成,理论支撑显得单薄。财政审计理论应当按照科学发展观的要求,推进财政审计理论的研究,要结合刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话精神,深入研究审计的国家治理观的深刻内涵,要阐述清楚国家治理观与审计“免疫系统”功能之间的内在联系,从而进一步认识财政审计在国家审计中的重要位置,从而拓宽财政审计的领域范围,提升审计的宏观层次,解决“理论瓶颈”问题,从而全面构筑社会主义公共财政审计框架。
    一是由“点”到“面”,确保评价客观度。财政审计要善于把握全局情况、分析整体趋势,要从零散的单个问题中归纳、提炼出总体评价和普遍性问题,增强审计监督评价的全面、客观。
    二是由“财”到“政”,确保立意高度。审计财政资金,要着眼于政府及财税等部门执行国家既定的大政方针、宏观调控政策措施以及政策性资金使用情况,深入分析各项政策的综合效应,保障政策落实的及时性和有效性。
    三是由“事”到“制”,确保分析深度。财政审计要在发现问题的基础上,深入关注体制、机制和制度建设的问题,加强对普遍性、倾向性和苗头性问题的研究,从制度层面找原因,提建议,充分发挥财政审计建设性作用。
    四是由“问”到“责”,确保监督强度。财政审计在揭露违法违规问题的基础上,要深入分析责任归属,避免只提问题、不讲责任的局面,以促进问题整改和制度完善,有效发挥财政审计的监督作用。
    第二,以构建财政审计大格局为抓手,改进财政审计组织方式。
    构建财政审计大格局,是审计署党组根据审计工作发展的需要,提出的进一步深化财政审计工作的具体举措,就是要以促进建立公共财政体系为目标,以服务“两个报告”为着眼点,以预算执行审计为重点,整合审计计划、审计资源、审计项目、审计成果,形成统一高效的审计工作协调机制。建立大财政审计格局,就要改进财政审计组织模式。
    首先要以财政审计为主干,打破处室界限,围绕写好“两个报告”统筹考虑审计项目安排,坚持“统一审计计划、统一审计方案,统一审计实施,统一审计报告,统一审计处理”的“五统一”原则,以计划为载体整合审计力量,以方案为载体整合审计内容,以报告为载体整合审计成果。
    其次要继续推动各级财政审计及各业务部门间工作内容、人员力量、审计成果的联动机制,打破专业、层级和地域界限,实现协同作战,完善“上审下”、“交叉审”与“同级审”相结合的办法,集中优势兵力、实施整体作战,充分发挥审计资源的“层级合力”,提高财政审计整体效能。
    最后是要采用“一拖N”的工作分工方式,既能解决审计力量的问题,又能提供工作效率和避免一个审计机关的多个审计组进驻同一个地区审计的问题。
     第三,以计算机信息系统审计为突破口,加强财政审计信息化建设。
    利用计算机开展信息系统审计工作,是在国民经济信息化发展和高新技术条件下,加强审计监督,规范财政、财务收支管理和提高审计质量的重要举措。计算机信息系统审计能实现适时审计、远程审计,能更高效率地数据采集和分析。为进一步加强审计信息化建设,提高效率和质量,就要改进财政审计技术方法,要继续强力推进计算机审计,重点抓好AO系统的应用;要进一步完善财税审计资料数据库及分析系统,尽快构建省、市、县财政审计资料信息传递和交互渠道或平台,形成审计成果共享机制;要以财政预算执行审计为突破口,积极推行联网审计,扩大审计覆盖面,提高工作效率。另外要积极探索财政审计的新技术、新方法,最大化地应用计算机等现代化技术手段。比如,针对宏观性强的特点,财政审计可以充分利用信息化条件来开展工作,通过信息交换平台等来促进“点面结合”的全局效果。
    第四,以党政机关领导人经济责任审计为载体,完善政府预算执行审计。
    我国财政审计还没有真正树立起“一体化”的理念,以预算执行审计为核心的工作模式尚待建立和完善;与党政机关领导人经济责任审计和其他专业审计在计划安排、力量组合、工作目标、质量要求等方面衔接不紧、统筹协调不够,整体合力尚待加强;上下级审计机关之间各自为政,对财政审计缺乏统一计划和协调组织,财政审计整体效能难以发挥。因此,在以后工作中要做到以党政机关领导人经济责任审计为载体,完善政府预算执行审计。在党政机关领导人经济责任审计中应当关注预算编制和决算审签的合理、合法、效益上,从公平、公正的角度,审查支出标准和预算定额的制定是否科学,各项支出是否建立了完整的评估机制等,将其作党政机关领导人经济责任审计中的重要内容。
    第五,以构建财政审计人才库为手段,加强财政审计人才建设。
    财政审计对于政策理论水平和研究分析能力的要求较高,因此,能否做好财政审计关键还在人。为此,审计署可充分运用审计领军及骨干人才机制,从大财政审计口(包括财政、农业、社保、行政、投资及资源环保等)中遴选出一批专家、能手构成稳定的人才库,经常性开展研究探讨,并邀请财政部、发改委及高等院校等专家、学者进行培训辅导,再从人才库中统一抽调人员到各项目进行指导,以人才库发挥“四两拨千斤”的作用,推动财政审计队伍整体素质的提升。
    随着社会主义市场经济体制的建立和完善,我国公共财政框架体系已初步建立,政府部门、财政资金管理使用部门和社会公众对财政资金使用效益和效果的关注度日益提高。今后财政审计工作不仅要揭露查处重大违法违规问题,更要关注和促进体制、机制、制度的完善以及财政资金使用的经济性、效率性和效果性。财政审计作为任重而道远,努力做到通过财政审计推进财政体制改革不断取得新的进展,为我国由传统体制向社会主义市场经济体制转变、由建设型政府向服务型政府转变提供动力支持,进而实现我党“立党为公、执政为民”的执政理念。(贺建荣 孟伟)
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