浅谈分类施审在经责审计中的运用与实践
刘锡平（吉林省安图县审计局）
中央“两办”经济责任审计《规定》中明确了经济责任审计的对象。今年的全国审计工作会议就经济责任审计提出了要把握权力运行和责任落实两个重点。去年全国经济责任审计座谈会上，刘家义审计长就经济责任审计提出了处理好全面与重点的关系，既要全面覆盖，又要突出重点。而突出重点，就是要对审计对象实行分类管理，有重点、有针对性地开展审计。这就是在深化经济责任审计的新形势下，需要在全面覆盖的同时，突出分类施审。这是一个新的课题，亟需在审计实践中加以研究和探索。现结合基层审计实际，就分类施审在经济责任审计中的运用和实践谈几点看法。
一、分类施审在经济责任审计中的必然性
一是领导体制导致经济责任内涵不同。在我国现行领导体制中，区别于领导机关和行政机关，有着党委和行政之分，党政领导是重要的经济责任审计对象。党政领导的经济责任又分别体现在决策层面和执行层面，其内涵与特点有着明显的不同。同时，党委政府的工作部门和人民团体等单位的主要领导以及司法机关的主要领导，其履行的职能不同，决定了其经济责任的不同点。
二是社会分工致使经济责任存在差异。在经济社会管理中，政府部门有着明确的细化分工，各自承担着不同的社会责任。在现行的经济社会管理分工中，存在着俗称的重点部门与非重点部门之分、内部有重点岗位与非重点岗位之别，其经济活动、资金运营、资产存量等有着较大的差别，领导干部承载的经济责任有着明显的差异性。尤其是归属于重点部门或单位的主要领导，对重要经济项目、重点资金具有一定的决策权、执行权、分配权和管理权，其经济责任大于其他部门领导，尤其需要分类施审，有所侧重。
三是部门属性决定经济责任的复杂性。在我国的机构设置中，既有党政之分，又有行政与事业之别，也有事企合一或政事同存的现象，还有属于二级单位又独立核算的事业单位，机构的不同属性或内在的多重性，决定了部门领导干部经济责任的复杂性。机构部门中，有的只是执行财政预算，有的既部分执行财政预算又有一定的经营收入，有的全部依赖于经营收入。如此多样性的经济活动和资金运行，其决策、执行、分配、管理权限中的经济责任，既有共性又有个性，亟需区别对待，分类实施审计监督，有重点、有针对性地开展审计。
四是干部管理导致经济责任的多向性。在现行的管理体制中，长期存在着“条块”割据的管理特征，其干部管理体现着多向性。属地管理、系统管理、垂直管理的干部管理权限，不仅分散了管理权限，而且经济责任的监督权限不能集中统一。审计法律的审计管辖和经济责任审计行政规定中的干部管理权限的硬性约定，不易达到全面覆盖，更难以突出重点，在领导干部经济责任审计监督上有失公允公正性和突出重点的一致性，经济责任审计服务干部监督管理的目的达不到预期。
二、经济责任审计分类施审应遵循的原则
全面审计。进一步深化经济责任审计，促进领导干部守法守纪守规尽责，全面审计应是所遵循的重要原则之一。全面审计是全面覆盖的重要体现，与突出重点是辩证统一，没有全面覆盖，就没有所谓的突出重点，也就影响到全面推进、突出重点、健全制度、规范管理、提高质量、深化发展的审计思路的演进。要处理好全面与重点的关系，全面是基础，只有全面覆盖，全面审计，才能更好地突出重点。因此，全面覆盖是分类施审需要坚持的最基本原则。
突出重点。依法审计和突出重点是审计工作方针的重要内容之一，也是分类施审在经济责任审计运用中必须坚持的重要原则。突出重点，既是对审计对象履行经济责任的区别对待，又是对审计对象的分类管理，有重点、有针对性地开展审计的需要。突出重点，既要对重点部门和单位、重点岗位、重点资金进行重点监督，也是对重点权力运行的重要制约和重点干部的管理服务。只有坚持突出重点这一原则，才能把握审计重点，在经济责任审计实践中做到既积极又稳妥，既全面覆盖又分类实施。
实事求是。经济责任审计的根本目的是服务干部管理监督，但经济责任审计对象特殊，政治性强，涉及面广，制约因素多，既要注重数量，又要注重质量；既要考虑委托因素，又要增强计划管理；既要分别关注经济内涵，又要客观评价经济责任。因此，全面覆盖、突出重点、分类施审，就要突出实事求是这一核心原则。一切要从当地实际出发，积极探索创新经济责任审计路子，加强组织领导，搞好协调配合，实施整体推进，确保分类施审取得实际成效。
循序渐进。全面覆盖、突出重点、分类施审是新形势下经济责任审计的新要求，需要既解决好审计方式问题，又要解决好审计内容问题，还要解决好审计规范问题，尤其是要解决好审什么、怎么审、怎么评、怎么用的问题。这些都没有现成的模式和既定的路径，需要勇于和善于探索，把握循序渐进的原则，创新经验，普及推广，既不急于求成，又不被动应付，以科学的态度处理好全面和重点的关系，积极推进分类施审，客观公正地分别施评，推动实现干部分类管理。
三、经济责任审计分类施审把握的着力点
经济责任审计具有长期性、复杂性、艰巨性，需要科学谋划、精心实施，加快建立全面覆盖、突出重点、分类施审的新格局。当前，特别要把握以下几个着力点：
首先，要突出抓好理念创新这个基础。通过十几年的审计实践，经济责任审计的地位和影响力不断提升，其重要性越来越受到社会认可。在新的形势下，经济责任审计工作的职能日渐拓展，领域不断扩大，作用日益明显，党委政府愈加支持，广大群众更加信赖，社会期望不断攀高，经济责任审计工作正面临着新的发展机遇期。全面覆盖、突出重点概念的提出，需要地方审计机关对经济责任审计工作进行再认识，从思想上进行准确定位和理性把握。只有从理念观念上大胆创新，并从理论上提供实践支撑，打牢经济责任审计的思想认识基础，才能正确处理好全面与重点的关系，推进全面覆盖，把握审计重点，明确审计思路，切实提高经济责任审计的主动性、科学性和效益性。
其次，要突出抓好制度创新这个前提。经济责任审计工作发展的过程，也是经济责任审计制度规范不断完善的过程。制度设计和制度创新是推进经济责任审计的前提和保障。应顺应社会对经济责任审计的期待和全面覆盖、突出重点、分类施审的需求，努力建设和完善经济责任审计机制制度，正确处理全面与重点的关系，用制度设计和创新强力推进经济责任审计工作，确保每项经济责任审计都达到预订目标。建立覆盖各层级、各领域领导干部的经济责任审计制度，确保审计资源向突出重点上倾斜。目前，各地正探索建立党政领导同步审计机制。要以此为借鉴，立足全面覆盖、突出重点、分类实施审计，建立完善与《规定》衔接配套、符合当地实际的审计机制和工作体系，以强化和规范体系建设推动全面与重点为主体的经济责任审计不断发展。
再次，要突出抓好内容创新这个关键。顾名思义，领导干部的经济责任审计的内涵就是经济和责任，是审计内容的基点。不管领导干部所承担经济责任的内涵和外延如何变化，其角色责任的审计内容必须确定下来。既然领导干部的经济责任审计有着全面与重点的关系，实行着分类管理和分类施审，就必须在审计内容上勇于创新，作为分类评价的重要依据，使之审计结果可信、可靠、可用。处理好经济责任审计全面与重点的关系，就要把握审计内容这个重点，既要明确贯彻执行经济法律法规等共性审计内容，又要突出决策、执行、分配、管理、效益等重点审计内容。只有在审计内容上有所创新、各有侧重、区别对待，才能更好地厘清责任，客观公正地作出评价，实现服务干部管理监督的目的。
最后，要突出抓好方式创新这个重点。实现经济责任审计全面覆盖、突出重点、分类施审的目标，重在组织方式创新和审计方式创新。只有方式创新和规范，才能确保审计内容的覆盖和审计评价的客观。要在全面覆盖、突出重点的基础上，按照分类管理和施审的需要，整合和创新组织方式和审计方式。在外部，要按照《规定》要求，充分发挥联席会议的作用，加大协调配合力度，形成齐抓共管格局，以确保全面覆盖、突出重点的组织方式落到实处；在内部，要根据需要多专业融合、多科室联动、上下配伍的组织方式创新。同时，要积极推进审计方式创新，与财政、绩效、投资、环境等审计项目相互融合，成果互用，既提升审计效率，又确保审计质量，又推动成果利用。（刘锡平）
一、分类施审在经济责任审计中的必然性
一是领导体制导致经济责任内涵不同。在我国现行领导体制中，区别于领导机关和行政机关，有着党委和行政之分，党政领导是重要的经济责任审计对象。党政领导的经济责任又分别体现在决策层面和执行层面，其内涵与特点有着明显的不同。同时，党委政府的工作部门和人民团体等单位的主要领导以及司法机关的主要领导，其履行的职能不同，决定了其经济责任的不同点。
二是社会分工致使经济责任存在差异。在经济社会管理中，政府部门有着明确的细化分工，各自承担着不同的社会责任。在现行的经济社会管理分工中，存在着俗称的重点部门与非重点部门之分、内部有重点岗位与非重点岗位之别，其经济活动、资金运营、资产存量等有着较大的差别，领导干部承载的经济责任有着明显的差异性。尤其是归属于重点部门或单位的主要领导，对重要经济项目、重点资金具有一定的决策权、执行权、分配权和管理权，其经济责任大于其他部门领导，尤其需要分类施审，有所侧重。
三是部门属性决定经济责任的复杂性。在我国的机构设置中，既有党政之分，又有行政与事业之别，也有事企合一或政事同存的现象，还有属于二级单位又独立核算的事业单位，机构的不同属性或内在的多重性，决定了部门领导干部经济责任的复杂性。机构部门中，有的只是执行财政预算，有的既部分执行财政预算又有一定的经营收入，有的全部依赖于经营收入。如此多样性的经济活动和资金运行，其决策、执行、分配、管理权限中的经济责任，既有共性又有个性，亟需区别对待，分类实施审计监督，有重点、有针对性地开展审计。
四是干部管理导致经济责任的多向性。在现行的管理体制中，长期存在着“条块”割据的管理特征，其干部管理体现着多向性。属地管理、系统管理、垂直管理的干部管理权限，不仅分散了管理权限，而且经济责任的监督权限不能集中统一。审计法律的审计管辖和经济责任审计行政规定中的干部管理权限的硬性约定，不易达到全面覆盖，更难以突出重点，在领导干部经济责任审计监督上有失公允公正性和突出重点的一致性，经济责任审计服务干部监督管理的目的达不到预期。
二、经济责任审计分类施审应遵循的原则
全面审计。进一步深化经济责任审计，促进领导干部守法守纪守规尽责，全面审计应是所遵循的重要原则之一。全面审计是全面覆盖的重要体现，与突出重点是辩证统一，没有全面覆盖，就没有所谓的突出重点，也就影响到全面推进、突出重点、健全制度、规范管理、提高质量、深化发展的审计思路的演进。要处理好全面与重点的关系，全面是基础，只有全面覆盖，全面审计，才能更好地突出重点。因此，全面覆盖是分类施审需要坚持的最基本原则。
突出重点。依法审计和突出重点是审计工作方针的重要内容之一，也是分类施审在经济责任审计运用中必须坚持的重要原则。突出重点，既是对审计对象履行经济责任的区别对待，又是对审计对象的分类管理，有重点、有针对性地开展审计的需要。突出重点，既要对重点部门和单位、重点岗位、重点资金进行重点监督，也是对重点权力运行的重要制约和重点干部的管理服务。只有坚持突出重点这一原则，才能把握审计重点，在经济责任审计实践中做到既积极又稳妥，既全面覆盖又分类实施。
实事求是。经济责任审计的根本目的是服务干部管理监督，但经济责任审计对象特殊，政治性强，涉及面广，制约因素多，既要注重数量，又要注重质量；既要考虑委托因素，又要增强计划管理；既要分别关注经济内涵，又要客观评价经济责任。因此，全面覆盖、突出重点、分类施审，就要突出实事求是这一核心原则。一切要从当地实际出发，积极探索创新经济责任审计路子，加强组织领导，搞好协调配合，实施整体推进，确保分类施审取得实际成效。
循序渐进。全面覆盖、突出重点、分类施审是新形势下经济责任审计的新要求，需要既解决好审计方式问题，又要解决好审计内容问题，还要解决好审计规范问题，尤其是要解决好审什么、怎么审、怎么评、怎么用的问题。这些都没有现成的模式和既定的路径，需要勇于和善于探索，把握循序渐进的原则，创新经验，普及推广，既不急于求成，又不被动应付，以科学的态度处理好全面和重点的关系，积极推进分类施审，客观公正地分别施评，推动实现干部分类管理。
三、经济责任审计分类施审把握的着力点
经济责任审计具有长期性、复杂性、艰巨性，需要科学谋划、精心实施，加快建立全面覆盖、突出重点、分类施审的新格局。当前，特别要把握以下几个着力点：
首先，要突出抓好理念创新这个基础。通过十几年的审计实践，经济责任审计的地位和影响力不断提升，其重要性越来越受到社会认可。在新的形势下，经济责任审计工作的职能日渐拓展，领域不断扩大，作用日益明显，党委政府愈加支持，广大群众更加信赖，社会期望不断攀高，经济责任审计工作正面临着新的发展机遇期。全面覆盖、突出重点概念的提出，需要地方审计机关对经济责任审计工作进行再认识，从思想上进行准确定位和理性把握。只有从理念观念上大胆创新，并从理论上提供实践支撑，打牢经济责任审计的思想认识基础，才能正确处理好全面与重点的关系，推进全面覆盖，把握审计重点，明确审计思路，切实提高经济责任审计的主动性、科学性和效益性。
其次，要突出抓好制度创新这个前提。经济责任审计工作发展的过程，也是经济责任审计制度规范不断完善的过程。制度设计和制度创新是推进经济责任审计的前提和保障。应顺应社会对经济责任审计的期待和全面覆盖、突出重点、分类施审的需求，努力建设和完善经济责任审计机制制度，正确处理全面与重点的关系，用制度设计和创新强力推进经济责任审计工作，确保每项经济责任审计都达到预订目标。建立覆盖各层级、各领域领导干部的经济责任审计制度，确保审计资源向突出重点上倾斜。目前，各地正探索建立党政领导同步审计机制。要以此为借鉴，立足全面覆盖、突出重点、分类实施审计，建立完善与《规定》衔接配套、符合当地实际的审计机制和工作体系，以强化和规范体系建设推动全面与重点为主体的经济责任审计不断发展。
再次，要突出抓好内容创新这个关键。顾名思义，领导干部的经济责任审计的内涵就是经济和责任，是审计内容的基点。不管领导干部所承担经济责任的内涵和外延如何变化，其角色责任的审计内容必须确定下来。既然领导干部的经济责任审计有着全面与重点的关系，实行着分类管理和分类施审，就必须在审计内容上勇于创新，作为分类评价的重要依据，使之审计结果可信、可靠、可用。处理好经济责任审计全面与重点的关系，就要把握审计内容这个重点，既要明确贯彻执行经济法律法规等共性审计内容，又要突出决策、执行、分配、管理、效益等重点审计内容。只有在审计内容上有所创新、各有侧重、区别对待，才能更好地厘清责任，客观公正地作出评价，实现服务干部管理监督的目的。
最后，要突出抓好方式创新这个重点。实现经济责任审计全面覆盖、突出重点、分类施审的目标，重在组织方式创新和审计方式创新。只有方式创新和规范，才能确保审计内容的覆盖和审计评价的客观。要在全面覆盖、突出重点的基础上，按照分类管理和施审的需要，整合和创新组织方式和审计方式。在外部，要按照《规定》要求，充分发挥联席会议的作用，加大协调配合力度，形成齐抓共管格局，以确保全面覆盖、突出重点的组织方式落到实处；在内部，要根据需要多专业融合、多科室联动、上下配伍的组织方式创新。同时，要积极推进审计方式创新，与财政、绩效、投资、环境等审计项目相互融合，成果互用，既提升审计效率，又确保审计质量，又推动成果利用。（刘锡平）
| 【关闭】 【打印】 |
