县级审计机关开展审计项目审理的探索和思考
姚海峰（湖北省宜都市审计局）
自2008年以来，审计机关开始试行由对审计项目审计复核改进为审计审理工作，2010年5月1日起施行的《中华人民共和国审计法实施条例》明确审计机关实行审理制度，2011年1月1日起实施的新《国家审计准则》，正式确立推行审计项目审理，并就审计项目审理操作实施作了明确具体规定。
近年来，宜都市审计局结合相关规定，对开展审计项目审理进行了积极的探索并取得了一定成效。截止目前，共审理审计项目六十多个，提出审计意见及建议一百多条，通过实行审计项目审理制度，进一步强化了审计组成员、审计组长、业务科室“依法、程序、质量、文明”的意识，基本实现了统一定性、统一法规、统一处理的要求，有效促进了审计质量的提升。同时在审理工作实践中也发现，县级审计机关在开展审计项目审理方面还存在审理人员机构配置有待加强、审理人员素质有待提高、审理程序有待进一步完善等亟需解决的问题。笔者认为，县级审计机关应进一步加强对审计审理工作的重视程度，及时采取措施解决审计审理工作在人员配置、审理程序方面的问题，充分发挥审计审理确保审计质量、防范审计风险的作用。
一、目前我局开展审计项目审理采取的主要措施
（一）完善审理制度规范审理程序。2010年9月，宜都市审计局以都审发[2010]71号文出台了《宜都市审计局审计项目复核审理暂行办法》，成立了复核审理科并配备复核审理人员1名，从机构和人员上为开展审计项目审理提供有效保障。由复核审理科按照《湖北省审计厅审计项目审理办法》对审计审理程序、内容的相关规定，编制了《审计项目审理意见书》、《审理意见采纳情况说明书》等审理文书模板。在审理程序方面，严格按照新《审计准则》对于审计复核审理的规定，实行审计组长审核、审计业务科室复核、审理部门审理的三级复核审理程序，审理机构对业务部门提交的反映审计项目过程和结果的相关资料进行审查，并提出审理意见；业务部门根据采纳审理建议的具体情况及不采纳审理意见的具体原因，填写审理意见采纳情况说明书；对审理发现处理处罚意见或建议执行后可能产生较大审计风险以及审计定性不准确、处理处罚引用法规不明确的事项，由审理机构提请召开审理业务会，集体研究讨论决定。
（二）突出审理重点严格复核审理。审理机构在实施审计项目审理时，以审计实施方案为基础，重点关注审计实施的过程及结果，主要审理审计实施方案编制和调整的合规性；审计实施方案执行的有效性；审计程序是否符合规定；审计证据是否适当、充分；审计结果类文书格式是否规范；适用法律法规和标准是否正确；审计评价、定性、处理处罚、移送处理和整改建议是否恰当；同类项目审计报告中对同类问题的定性及处理是否一致。通过严格复核审理，促进审计项目达到审计实施方案确定的目标，并做到审计报告、审计决定书违规事实表述清楚，查出问题引用法律法规规章正确，评价恰当，问题定性准确，处理处罚适当，文书编制规范等要求。
（三）坚持审理业务会议制度。审理机构在审计项目审理过程中遇有重大争议或涉及重大事项，及时向分管局领导报告，并提请审计机关召开审计业务会议，由审理机构向审计业务会议汇报有关项目的审理情况，集体研究讨论，并形成审理意见，充分发挥集体决策功能，拟定合理的审理意见；审理机构及审理人员通过审理业务会议加强与业务部门负责人和审计组长进行交流、沟通，重点探讨法律法规的定性适用问题，确保依法合理行使行政处罚自由裁量权，并与业务部门之间形成良好的互动关系。审计组依据审理业务会议的相关决议，形成最终的审计结果，最大限度地降低审计风险，提高审计质量。
（四）充分利用OA系统实施网上审理。审计组定期上传现场审计数据包，审理机构利用OA系统开展复核审理，审理结果以数字化的形式第一时间上传到OA系统供局领导审阅，进一步提高复核审理的工作效率。通过对审计组AO现场数据包进行适时审理，及时了解掌握审计项目的实施进展，纠正和完善相关审计资料的内容，并对征求意见审计报告稿进行前置审理把关，帮助审计人员查漏补缺和修改完善征求意见报告稿的内容。通过在OA系统中逐级审核代拟审计报告等业务文书，对存在疑问的召集相关人员集体讨论审定，做到直接、及时地修改完善审计报告的内容，对前一级处理人上传的资料不符合要求的，提出意见直接退回，切实保证项目审理的质量。同时，坚持网上流转和审理，每一环节在网上都留有痕迹，便于落实和追究责任，在解决随意性等问题的同时，促进了计算机审计和网络办公高效能。
（五）注重充分利用审理成果。一是制定了《宜都市审计局审计项目审理评分标准》，对审计项目从审计程序、审计方法手段、审计方案、审计工作底稿、审计证据、审计报告决定、OA运用及计算机审计开展情况八个方面实行审理评分，并与奖惩措施相结合，严格进行考核，促使了审理成果的充分利用。同时，审理机构对日常审理中发现的审计质量问题及时进行总结、归纳、分析，提出改进意见和建议，采取定期通报方式，促使业务部门予以足够重视，结合个案有针对性地积极改进，纠正瑕疵。二是审计业务部门通过认真研究并采纳审理机构提出的合理意见和建议，对审计项目审理发现的问题及时进行改进，通过审计审理进一步提升审计人员综合法律素质、增强审计风险责任意识，切实提高审计工作的质量和水平。三是将审理情况和审计项目质量考评结果作为局机关绩效目标管理和优秀审计项目评选的重要依据，严格进行考核，对发生执法责任追究事项的实行一票否决，进一步强化审计人员、审计组、业务科室“依法、程序、质量、文明”的意识。
二、当前县级审计机关开展审计审理存在的主要问题
一是审理人员配置有待加强。目前县级审计机关本来就存在审计力量不足的矛盾，从事审计管理、后勤工作的人员与真正具体承担审计业务人员比例相当甚至更多，一线审计力量尚难满足，抽出高素质的审计人员充实审理机构就更加难以实现。以我局为例，复核审理科仅配置了1名工作人员，除了复核审理工作，还要承担审计项目实施、计算机审计数据采集、审计统计等工作，导致审理机构的工作重点不是审计项目质量控制方面，而是应付一些日常事务工作。要进一步强化审计审理工作，基层审计机关应站在提高审计质量、防范审计风险的高度，科学配置审理人员，确保机构人员能满足审工作的要求。
二是审理人员素质有待提高。审计项目审理工作的性质对审理人员的专业知识和业务能力提出了更高的要求，但现有的审理人员队伍还不能满足审理工作的需要。目前县级审计机关的审理人员主要是从审计业务人员中抽调来，虽然熟悉审计业务工作，但对开展审计审理工作的程序、方法、审理的重点内容等方面的知识则较为缺乏，上级审计机关又没有开展过审计审理方面的业务培训，审理人员只能自己慢慢摸索，在工作过程中难免会出现审理不到位的现象，影响审计审理的质量和效果。
三是审理程序有待进一步完善。目前我局的审计审理主要是在审计项目已基本完成，出具正式审计报告前进行审理，由于审计报告征求意见、审计业务会议、市领导批示等环节已对审计发现问题及处理处罚进行了审定，因此审计审理主要是对审计实施程序、审计文书编制方面存在的问题进行审理，对处理处罚方面可能存在的问题由于已经审定则无法更改。同时，由于审计审理人员配置上的限制，审计审理只能是事后审理，无法对审计项目前置审理关口实施全过程审理，导致不能充分发挥审计审理防范审计风险、提升审计质量的作用。
三、完善县级审计审理工作的几点建议
一是强化审理机构人员配置。审理工作任务重，责任大，对审理人员的“质”和“量”要求都很高，所以，审计机关应从多方面对审理工作进行适当倾斜，健全机构，保障审理资源。要从专业资质、工作经历、业务素质等方面考虑，做好专业审理人员的选配工作。同时应建立激励机制，审计机关应结合审理工作实际制定相关制度，表彰先进，树立典型，调动审理人员的工作积极性，这样也可以吸引优秀的审计人员到审理部门工作。
二是要不断提高审理人员综合素质，提升胜任能力。通过学习和培训，丰富审理人员的专业知识，以应对不断深化和提高的审计项目审理工作要求。此外，还可以安排一些专业（如财政、金融、企业等）审计领域的行家能手作为兼职审理人员，在开展审计项目审理时，作为专家充实到审理人员队伍中，参与审理工作，提出专业意见，这样既可以提高审理工作的权威性，又可以使审理人员及时向专家学习，不断提高执业水平。
三是完善审理程序，由事后审理向全程控制转变。在保证人员配置的基础上，审理机构应根据审计质量控制的实际情况，将审理工作的着力点前移，在审计实施过程中增加必要的审理程序，增加在审计现场的审理时间，增强对审计过程的质量控制，提高审计实施过程的质量控制水平。实行审计项目审理，不仅要对审计结果类文书进行审理，还要对审计过程进行审理；不仅要审核审计结果类文书反映情况的事实表述是否清楚、适用法规是否准确、处理处罚是否恰当，还要通过审核审计证据的适当性和充分性，分析判断审计结论是否准确。（姚海峰）
近年来，宜都市审计局结合相关规定，对开展审计项目审理进行了积极的探索并取得了一定成效。截止目前，共审理审计项目六十多个，提出审计意见及建议一百多条，通过实行审计项目审理制度，进一步强化了审计组成员、审计组长、业务科室“依法、程序、质量、文明”的意识，基本实现了统一定性、统一法规、统一处理的要求，有效促进了审计质量的提升。同时在审理工作实践中也发现，县级审计机关在开展审计项目审理方面还存在审理人员机构配置有待加强、审理人员素质有待提高、审理程序有待进一步完善等亟需解决的问题。笔者认为，县级审计机关应进一步加强对审计审理工作的重视程度，及时采取措施解决审计审理工作在人员配置、审理程序方面的问题，充分发挥审计审理确保审计质量、防范审计风险的作用。
一、目前我局开展审计项目审理采取的主要措施
（一）完善审理制度规范审理程序。2010年9月，宜都市审计局以都审发[2010]71号文出台了《宜都市审计局审计项目复核审理暂行办法》，成立了复核审理科并配备复核审理人员1名，从机构和人员上为开展审计项目审理提供有效保障。由复核审理科按照《湖北省审计厅审计项目审理办法》对审计审理程序、内容的相关规定，编制了《审计项目审理意见书》、《审理意见采纳情况说明书》等审理文书模板。在审理程序方面，严格按照新《审计准则》对于审计复核审理的规定，实行审计组长审核、审计业务科室复核、审理部门审理的三级复核审理程序，审理机构对业务部门提交的反映审计项目过程和结果的相关资料进行审查，并提出审理意见；业务部门根据采纳审理建议的具体情况及不采纳审理意见的具体原因，填写审理意见采纳情况说明书；对审理发现处理处罚意见或建议执行后可能产生较大审计风险以及审计定性不准确、处理处罚引用法规不明确的事项，由审理机构提请召开审理业务会，集体研究讨论决定。
（二）突出审理重点严格复核审理。审理机构在实施审计项目审理时，以审计实施方案为基础，重点关注审计实施的过程及结果，主要审理审计实施方案编制和调整的合规性；审计实施方案执行的有效性；审计程序是否符合规定；审计证据是否适当、充分；审计结果类文书格式是否规范；适用法律法规和标准是否正确；审计评价、定性、处理处罚、移送处理和整改建议是否恰当；同类项目审计报告中对同类问题的定性及处理是否一致。通过严格复核审理，促进审计项目达到审计实施方案确定的目标，并做到审计报告、审计决定书违规事实表述清楚，查出问题引用法律法规规章正确，评价恰当，问题定性准确，处理处罚适当，文书编制规范等要求。
（三）坚持审理业务会议制度。审理机构在审计项目审理过程中遇有重大争议或涉及重大事项，及时向分管局领导报告，并提请审计机关召开审计业务会议，由审理机构向审计业务会议汇报有关项目的审理情况，集体研究讨论，并形成审理意见，充分发挥集体决策功能，拟定合理的审理意见；审理机构及审理人员通过审理业务会议加强与业务部门负责人和审计组长进行交流、沟通，重点探讨法律法规的定性适用问题，确保依法合理行使行政处罚自由裁量权，并与业务部门之间形成良好的互动关系。审计组依据审理业务会议的相关决议，形成最终的审计结果，最大限度地降低审计风险，提高审计质量。
（四）充分利用OA系统实施网上审理。审计组定期上传现场审计数据包，审理机构利用OA系统开展复核审理，审理结果以数字化的形式第一时间上传到OA系统供局领导审阅，进一步提高复核审理的工作效率。通过对审计组AO现场数据包进行适时审理，及时了解掌握审计项目的实施进展，纠正和完善相关审计资料的内容，并对征求意见审计报告稿进行前置审理把关，帮助审计人员查漏补缺和修改完善征求意见报告稿的内容。通过在OA系统中逐级审核代拟审计报告等业务文书，对存在疑问的召集相关人员集体讨论审定，做到直接、及时地修改完善审计报告的内容，对前一级处理人上传的资料不符合要求的，提出意见直接退回，切实保证项目审理的质量。同时，坚持网上流转和审理，每一环节在网上都留有痕迹，便于落实和追究责任，在解决随意性等问题的同时，促进了计算机审计和网络办公高效能。
（五）注重充分利用审理成果。一是制定了《宜都市审计局审计项目审理评分标准》，对审计项目从审计程序、审计方法手段、审计方案、审计工作底稿、审计证据、审计报告决定、OA运用及计算机审计开展情况八个方面实行审理评分，并与奖惩措施相结合，严格进行考核，促使了审理成果的充分利用。同时，审理机构对日常审理中发现的审计质量问题及时进行总结、归纳、分析，提出改进意见和建议，采取定期通报方式，促使业务部门予以足够重视，结合个案有针对性地积极改进，纠正瑕疵。二是审计业务部门通过认真研究并采纳审理机构提出的合理意见和建议，对审计项目审理发现的问题及时进行改进，通过审计审理进一步提升审计人员综合法律素质、增强审计风险责任意识，切实提高审计工作的质量和水平。三是将审理情况和审计项目质量考评结果作为局机关绩效目标管理和优秀审计项目评选的重要依据，严格进行考核，对发生执法责任追究事项的实行一票否决，进一步强化审计人员、审计组、业务科室“依法、程序、质量、文明”的意识。
二、当前县级审计机关开展审计审理存在的主要问题
一是审理人员配置有待加强。目前县级审计机关本来就存在审计力量不足的矛盾，从事审计管理、后勤工作的人员与真正具体承担审计业务人员比例相当甚至更多，一线审计力量尚难满足，抽出高素质的审计人员充实审理机构就更加难以实现。以我局为例，复核审理科仅配置了1名工作人员，除了复核审理工作，还要承担审计项目实施、计算机审计数据采集、审计统计等工作，导致审理机构的工作重点不是审计项目质量控制方面，而是应付一些日常事务工作。要进一步强化审计审理工作，基层审计机关应站在提高审计质量、防范审计风险的高度，科学配置审理人员，确保机构人员能满足审工作的要求。
二是审理人员素质有待提高。审计项目审理工作的性质对审理人员的专业知识和业务能力提出了更高的要求，但现有的审理人员队伍还不能满足审理工作的需要。目前县级审计机关的审理人员主要是从审计业务人员中抽调来，虽然熟悉审计业务工作，但对开展审计审理工作的程序、方法、审理的重点内容等方面的知识则较为缺乏，上级审计机关又没有开展过审计审理方面的业务培训，审理人员只能自己慢慢摸索，在工作过程中难免会出现审理不到位的现象，影响审计审理的质量和效果。
三是审理程序有待进一步完善。目前我局的审计审理主要是在审计项目已基本完成，出具正式审计报告前进行审理，由于审计报告征求意见、审计业务会议、市领导批示等环节已对审计发现问题及处理处罚进行了审定，因此审计审理主要是对审计实施程序、审计文书编制方面存在的问题进行审理，对处理处罚方面可能存在的问题由于已经审定则无法更改。同时，由于审计审理人员配置上的限制，审计审理只能是事后审理，无法对审计项目前置审理关口实施全过程审理，导致不能充分发挥审计审理防范审计风险、提升审计质量的作用。
三、完善县级审计审理工作的几点建议
一是强化审理机构人员配置。审理工作任务重，责任大，对审理人员的“质”和“量”要求都很高，所以，审计机关应从多方面对审理工作进行适当倾斜，健全机构，保障审理资源。要从专业资质、工作经历、业务素质等方面考虑，做好专业审理人员的选配工作。同时应建立激励机制，审计机关应结合审理工作实际制定相关制度，表彰先进，树立典型，调动审理人员的工作积极性，这样也可以吸引优秀的审计人员到审理部门工作。
二是要不断提高审理人员综合素质，提升胜任能力。通过学习和培训，丰富审理人员的专业知识，以应对不断深化和提高的审计项目审理工作要求。此外，还可以安排一些专业（如财政、金融、企业等）审计领域的行家能手作为兼职审理人员，在开展审计项目审理时，作为专家充实到审理人员队伍中，参与审理工作，提出专业意见，这样既可以提高审理工作的权威性，又可以使审理人员及时向专家学习，不断提高执业水平。
三是完善审理程序，由事后审理向全程控制转变。在保证人员配置的基础上，审理机构应根据审计质量控制的实际情况，将审理工作的着力点前移，在审计实施过程中增加必要的审理程序，增加在审计现场的审理时间，增强对审计过程的质量控制，提高审计实施过程的质量控制水平。实行审计项目审理，不仅要对审计结果类文书进行审理，还要对审计过程进行审理；不仅要审核审计结果类文书反映情况的事实表述是否清楚、适用法规是否准确、处理处罚是否恰当，还要通过审核审计证据的适当性和充分性，分析判断审计结论是否准确。（姚海峰）
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