国家治理视角下开展国有企业境外业务审计的思考
刘峰 赵友贵（审计署成都办）
目前，我国对外开放政策由吸收外资为主逐步转向吸收外资和对外投资并重。随着国家外开放政策的调整和国家“走出去”战略的实施，国有企业积极参与全球经济治理和区域合作，境外业务大幅度增加。在新的时代背景和历史条件下，关注境外资产和投资的权益和安全情况，监督国有资产境外投资的相关情况，切实维护国家经济安全，已成为企业审计面临的一个重要课题。
一、对国有企业境外业务进行审计监督的必要性
（一）开展国有企业境外业务审计对维护国家经济安全至关重要。
改革开放三十年，中国在经济、技术、管理上都得到长足的进步和高速发展，外汇储备方面，已突破三万亿美元大关。为适应经济发展新阶段和新形势，更好地促进经济健康发展，党中央、国务院及时将对外开放战略由过去“引进来”调整为“走出去”，鼓励企业积极参与到国际市场和国际竞争中去。在国家“走出去”战略的指引下，我国企业海外投资规模强劲增长。资料显示，截至2010年底，我国目前已在全球177个国家、地区设立境外直接投资企业近1.3万家，对外投资累计净额(存量)达到2457.5亿美元。“十一五”期间，我国非金融类对外直接投资年均增长38.8%，在全球的排名由“十五”末期的第18位跃升至第5位，迈入对外投资大国行列。在国家“走出去”战略中充当了主力军的国有企业，其境外业务在国家经济利益和国家经济安全中的地位越来越重要。加强对国有企业境外业务的审计监督，是适应境外业务总体规模不断增大的需要，是维护国家资产完整安全和国家经济利益的需要，也是服务国家“走出去”战略目标、转变经济发展方式的需要。
（二）加强国有企业境外业务审计对促进国有企业科学发展至关重要。
为实施国家“走出去”战略，国有企业通过投资并购等形式，加快了在海外投资步伐。国有企业境外业务呈现快速增长态势，境外业务的经营效益举足轻重，有些国有企业境外业务收入已达到甚至超过收入总量的50%。与此同时，企业实力、经验，还是观念等，与发达国家的跨国公司相比都有较大的差距，需要各方面从不同角度进行支持配合，为企业参加国际竞争保驾护航。加强企业境外业务审计监督，是有效促进企业转变观念，不断适应新的国际市场环境，提升国际竞争能力的需要。
（三）加强对企业境外业务审计是充分发挥审计“免疫系统”功能的需要。
国家审计作为国家政治体制中重要的监督部门，在国家经济发展中发挥了重要作用。回顾国家审计发展历史，主要是国内经济业务审计历史。随着境外业务重要性不断增加，境外业务审计已经展开，但与对国内业务审计相比，由于制度、技术、人才等因素制约，国有企业境外业务审计范围、力度和频度等等远远不能满足需要。审计要适应现代化经济运行和社会发展需要，依法、独立预防查处国有企业境外业务拓展中的问题，促进其健康运行。
二、制约国有企业境外业务审计因素分析
一是审计区域范围受限。由于部分国家签证制度、国家安全形势、海外业务手续繁杂、甚至是企业不配合等原因，目前能开展境外业务审计主要企业集中在港澳等少数地区，其他国家、地区的境外业务审计面临很大困难，也很少展开，审计范围有限。
二是审计风险控制困难。相对国内业务，境外业务风险更加错综复杂，既有国内风险，又有国际风险；既有经营风险，又有政治风险、法律风险，所在国家或地区的经济、政治、社会、文化和意识形态等都构成风险的重要因素。开展境外业务审计，审计范围、取证手段、信息获取渠道全受限制，境外业务审计风险控制更加困难。
三是人员素质适应难。国家审计人员长期从事国内审计，谙熟国内法规国情，但普遍缺乏国外政经制度、法律风俗的深入了解，正确判断国际形势能力欠缺，应对复杂境外业务环境的能力不足。
三、开展国有企业境外业务审计的建议
国家审计是国家治理的工具，伴随着我国社会经济、政治体制改革逐步发展起来，对国有企业境外业务开展审计应成为国有企业审计重要着眼点，是国家自觉融入经济发展大局的需要，也体现了今后一段时间内国有企业审计的未来方向和重点。开展国有企业境外审计应满足以下几点要求：
一是转变观念，主动承担责任。为适应国家“走出去”战略，审计人员也应与时俱进，不断地转变观念。要树立“走出去”的观念。面对境外业务复杂性，我们还有很多不适应，存在不少困难，但我们仍应坚定“走出去”观念，积极参与境外业务审计，才能摸索积累经验，不断完善审计方法，为境外业务保驾护航。要树立宏观战略观念。随着“走出去”战略的不断深化，对境外业务出现的问题或风险，审计应跳出就事论事，从现象到现象地提出若干建议的思维模式，而是需要从战略全局的角度去观察和思考问题，进行系统分析判断，更好为国家宏观经济战略服务。
二是力求实效，整合监督资源。由于境外业务复杂，涉及面广，单靠一个部门的力量难以实施有效的监督，需要通过整合审批、监管部门等方面资源，才能形成一个科学、系统的全方位立体监督体系。一方面加强审计内部整合，将熟悉审计、法律以及境外审计等人员合理搭配在一起，形成一个技术和知识全面的审计团队，提高审计实力。另一方面加强外部监督资源整合，密切与财政、国资委、计划部门沟通，从源头上和过程实施监督，尤其在出现大的风险或损失时，还应加强与纪检监察等部门沟通，加大监督的力度和深度。所以针对不同行业和企业，要对监督资源进行合理应用，充分发挥各类监督主体的合力，提高监督实效。
三是多方着手，提升人员素质。对于审计而言，面对审计环境的变迁，能否根据实际情况，及时调整审计内容和重点，充分发挥审计监督作用，审计人员素质具有决定性作用。要通过“走出去”培训，开拓审计视野，融入到国际环境中去，逐渐培养一批熟悉国际审计惯例和市场规则，具有较高外语水平、金融、法律、财务等方面审计人才。通过多种渠道和多种形式，引进具有国际视野和经营管理的高层次人才，通过借鉴和学习，不断提升国际环境分析研究能力，建立一支适应境外业务审计队伍。
四、开展国有企业境外业务审计应重点把握三方面内容
（一）维护国家经济安全，促进国有企业规避政治风险。
中国实施“走出去”战略从提出来到现在，也就不过十来年时间，积累经验较少，缺乏有效处理境外法律纠纷和贸易壁垒等措施。加之中国企业走出去较迟，主要业务或项目主要集中在印尼、印度、巴基斯坦等新兴国家或发展中国家，更多的是在非洲资源比较丰富的不发达国家，甚至有的极贫困国家。所在部分国家政治局势不稳，加上所在国贸易保护主义抬头，不断出台新的技术标准和规范等贸易保护政策，采取对国外项目或产品进行总量限制等政策，都严重影响境外业务开展。作为政治风险之一的战争动乱风险对境外业务影响尤其巨大，甚至是致命的。通过加强境外业务审计，揭示境外业务存在或潜在的政治风险，及时向相关部门建议，构建防范风险体系，增强境外业务的安全性。
（二）加强境外业务审计，促进国有企业有效防范或化解汇率风险。
汇率的变动被视为一种国际竞争与扩张的手段，对经济的影响产生非常直接的而重大的影响，因此对汇率问题应引起高度重视。当然汇率变动对境外业务产生的影响也是最直接和深远的。随着汇率变动，使得人民币被动贬值或升值，直接影响到境外业务的生产结构调整，甚至使取得的财富大幅缩水。如中国为保值购买的美国国债，但随汇率变动，预期目标也会大打折扣。所以，通过加强境外业务审计，对发现的问题进行系统分析，建议金融管理机构进行国家宏观经济金融政策研究，积极研究采用部分金融工具，减少汇率对境外业务影响，增强对汇率风险的防御和化解能力。
（三）加强境外业务审计，促进企业有效抵御经营风险。
国有企业境外业务，不仅数额巨大，动辄几亿、数十亿美元，而且涉及领域广、分布世界各地，企业管理水平往往滞后境外业务扩张要求，境外业务存在的问题严重而繁多。仅2011年审计公告结果显示，20多家企业中，有7家国有企业海外业务存在信息失真、投资失误、合同诈骗、转移资产等问题。由此，加强对境外业务审计就显得十分必要和重要，可以及时揭示企业存在资源配置效率、技术创新、管理水平、人才储备等方面不足，促使企业转变改变闭门造车或者依赖国家观念，尤其在应对国际指责时，采取“拿来主义”，为我所用，更好改进自身管理水平，增强主动适应性，不断提升企业应对和化解国际风险的能力，并塑造负责任的中国企业形象。（刘峰 赵友贵）
一、对国有企业境外业务进行审计监督的必要性
（一）开展国有企业境外业务审计对维护国家经济安全至关重要。
改革开放三十年，中国在经济、技术、管理上都得到长足的进步和高速发展，外汇储备方面，已突破三万亿美元大关。为适应经济发展新阶段和新形势，更好地促进经济健康发展，党中央、国务院及时将对外开放战略由过去“引进来”调整为“走出去”，鼓励企业积极参与到国际市场和国际竞争中去。在国家“走出去”战略的指引下，我国企业海外投资规模强劲增长。资料显示，截至2010年底，我国目前已在全球177个国家、地区设立境外直接投资企业近1.3万家，对外投资累计净额(存量)达到2457.5亿美元。“十一五”期间，我国非金融类对外直接投资年均增长38.8%，在全球的排名由“十五”末期的第18位跃升至第5位，迈入对外投资大国行列。在国家“走出去”战略中充当了主力军的国有企业，其境外业务在国家经济利益和国家经济安全中的地位越来越重要。加强对国有企业境外业务的审计监督，是适应境外业务总体规模不断增大的需要，是维护国家资产完整安全和国家经济利益的需要，也是服务国家“走出去”战略目标、转变经济发展方式的需要。
（二）加强国有企业境外业务审计对促进国有企业科学发展至关重要。
为实施国家“走出去”战略，国有企业通过投资并购等形式，加快了在海外投资步伐。国有企业境外业务呈现快速增长态势，境外业务的经营效益举足轻重，有些国有企业境外业务收入已达到甚至超过收入总量的50%。与此同时，企业实力、经验，还是观念等，与发达国家的跨国公司相比都有较大的差距，需要各方面从不同角度进行支持配合，为企业参加国际竞争保驾护航。加强企业境外业务审计监督，是有效促进企业转变观念，不断适应新的国际市场环境，提升国际竞争能力的需要。
（三）加强对企业境外业务审计是充分发挥审计“免疫系统”功能的需要。
国家审计作为国家政治体制中重要的监督部门，在国家经济发展中发挥了重要作用。回顾国家审计发展历史，主要是国内经济业务审计历史。随着境外业务重要性不断增加，境外业务审计已经展开，但与对国内业务审计相比，由于制度、技术、人才等因素制约，国有企业境外业务审计范围、力度和频度等等远远不能满足需要。审计要适应现代化经济运行和社会发展需要，依法、独立预防查处国有企业境外业务拓展中的问题，促进其健康运行。
二、制约国有企业境外业务审计因素分析
一是审计区域范围受限。由于部分国家签证制度、国家安全形势、海外业务手续繁杂、甚至是企业不配合等原因，目前能开展境外业务审计主要企业集中在港澳等少数地区，其他国家、地区的境外业务审计面临很大困难，也很少展开，审计范围有限。
二是审计风险控制困难。相对国内业务，境外业务风险更加错综复杂，既有国内风险，又有国际风险；既有经营风险，又有政治风险、法律风险，所在国家或地区的经济、政治、社会、文化和意识形态等都构成风险的重要因素。开展境外业务审计，审计范围、取证手段、信息获取渠道全受限制，境外业务审计风险控制更加困难。
三是人员素质适应难。国家审计人员长期从事国内审计，谙熟国内法规国情，但普遍缺乏国外政经制度、法律风俗的深入了解，正确判断国际形势能力欠缺，应对复杂境外业务环境的能力不足。
三、开展国有企业境外业务审计的建议
国家审计是国家治理的工具，伴随着我国社会经济、政治体制改革逐步发展起来，对国有企业境外业务开展审计应成为国有企业审计重要着眼点，是国家自觉融入经济发展大局的需要，也体现了今后一段时间内国有企业审计的未来方向和重点。开展国有企业境外审计应满足以下几点要求：
一是转变观念，主动承担责任。为适应国家“走出去”战略，审计人员也应与时俱进，不断地转变观念。要树立“走出去”的观念。面对境外业务复杂性，我们还有很多不适应，存在不少困难，但我们仍应坚定“走出去”观念，积极参与境外业务审计，才能摸索积累经验，不断完善审计方法，为境外业务保驾护航。要树立宏观战略观念。随着“走出去”战略的不断深化，对境外业务出现的问题或风险，审计应跳出就事论事，从现象到现象地提出若干建议的思维模式，而是需要从战略全局的角度去观察和思考问题，进行系统分析判断，更好为国家宏观经济战略服务。
二是力求实效，整合监督资源。由于境外业务复杂，涉及面广，单靠一个部门的力量难以实施有效的监督，需要通过整合审批、监管部门等方面资源，才能形成一个科学、系统的全方位立体监督体系。一方面加强审计内部整合，将熟悉审计、法律以及境外审计等人员合理搭配在一起，形成一个技术和知识全面的审计团队，提高审计实力。另一方面加强外部监督资源整合，密切与财政、国资委、计划部门沟通，从源头上和过程实施监督，尤其在出现大的风险或损失时，还应加强与纪检监察等部门沟通，加大监督的力度和深度。所以针对不同行业和企业，要对监督资源进行合理应用，充分发挥各类监督主体的合力，提高监督实效。
三是多方着手，提升人员素质。对于审计而言，面对审计环境的变迁，能否根据实际情况，及时调整审计内容和重点，充分发挥审计监督作用，审计人员素质具有决定性作用。要通过“走出去”培训，开拓审计视野，融入到国际环境中去，逐渐培养一批熟悉国际审计惯例和市场规则，具有较高外语水平、金融、法律、财务等方面审计人才。通过多种渠道和多种形式，引进具有国际视野和经营管理的高层次人才，通过借鉴和学习，不断提升国际环境分析研究能力，建立一支适应境外业务审计队伍。
四、开展国有企业境外业务审计应重点把握三方面内容
（一）维护国家经济安全，促进国有企业规避政治风险。
中国实施“走出去”战略从提出来到现在，也就不过十来年时间，积累经验较少，缺乏有效处理境外法律纠纷和贸易壁垒等措施。加之中国企业走出去较迟，主要业务或项目主要集中在印尼、印度、巴基斯坦等新兴国家或发展中国家，更多的是在非洲资源比较丰富的不发达国家，甚至有的极贫困国家。所在部分国家政治局势不稳，加上所在国贸易保护主义抬头，不断出台新的技术标准和规范等贸易保护政策，采取对国外项目或产品进行总量限制等政策，都严重影响境外业务开展。作为政治风险之一的战争动乱风险对境外业务影响尤其巨大，甚至是致命的。通过加强境外业务审计，揭示境外业务存在或潜在的政治风险，及时向相关部门建议，构建防范风险体系，增强境外业务的安全性。
（二）加强境外业务审计，促进国有企业有效防范或化解汇率风险。
汇率的变动被视为一种国际竞争与扩张的手段，对经济的影响产生非常直接的而重大的影响，因此对汇率问题应引起高度重视。当然汇率变动对境外业务产生的影响也是最直接和深远的。随着汇率变动，使得人民币被动贬值或升值，直接影响到境外业务的生产结构调整，甚至使取得的财富大幅缩水。如中国为保值购买的美国国债，但随汇率变动，预期目标也会大打折扣。所以，通过加强境外业务审计，对发现的问题进行系统分析，建议金融管理机构进行国家宏观经济金融政策研究，积极研究采用部分金融工具，减少汇率对境外业务影响，增强对汇率风险的防御和化解能力。
（三）加强境外业务审计，促进企业有效抵御经营风险。
国有企业境外业务，不仅数额巨大，动辄几亿、数十亿美元，而且涉及领域广、分布世界各地，企业管理水平往往滞后境外业务扩张要求，境外业务存在的问题严重而繁多。仅2011年审计公告结果显示，20多家企业中，有7家国有企业海外业务存在信息失真、投资失误、合同诈骗、转移资产等问题。由此，加强对境外业务审计就显得十分必要和重要，可以及时揭示企业存在资源配置效率、技术创新、管理水平、人才储备等方面不足，促使企业转变改变闭门造车或者依赖国家观念，尤其在应对国际指责时，采取“拿来主义”，为我所用，更好改进自身管理水平，增强主动适应性，不断提升企业应对和化解国际风险的能力，并塑造负责任的中国企业形象。（刘峰 赵友贵）
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