摘要：城乡居民最低生活保障金是社会保障体系的最后一道“安全网”，承担着为社会困难群体提供最起码的生活需求，发挥着不可替代的重要作用。审计机关作为低保金的监管部门，如何促进低保金发挥最大效益、并为政府决策提供依据，建立一套绩效审计评价指标体系显得尤为重要。本文将从绩效评价的基本理论出发，结合开展的城乡居民最低生活保障金专项审计调查，对如何建立科学、合理的最低生活保障金绩效审计评价指标体系进行探讨。
关键词：低保资金 绩效审计 评价指标
 
目前，各级地方政府不断提高最低生活保障金的标准、不断扩大资金投入规模，对审计机关来讲，当务之急时对资金的绩效情况进行分析评价，为地方政府更加科学有效地使用低保金、完善最低生活保障政策、调整资源配置和优化最低保障工作提供决策依据。

一、构建最低生活保障金绩效审计指标体系的基本原则

最低生活保障金支出是财政项目支出的一个组成部分，因此构建最低生活保障金指标体系既要遵循财政项目支出绩效评价体系中的共性原则，又要保留其自身独有的个性原则，主要包括以下几个方面：
（一）经济效益与社会效益相结合的原则
在最低生活保障金发放过程中，往往关注的是最低生活保障金的社会效益，而忽视了最低生活保障金的经济效益；由于低保家庭的边际消费倾向最强，但收入增长缓慢，因此其收入一旦增加，收入可以及时转化为消费，推动当地经济消费，进而促进生产发展的情况。因此，在进行绩效评价时，需要运用开阔的视野和思路，坚持经济效益与社会效益的有机结合。
（二）定性分析与定量分析相结合的原则
定量指标通过对收集数据进行计算分析，以数量结果来直观说明评价对象的情况；定性指标是从客观的角度上主观地反映最低生活保障金绩效情况。绩效评价时，尽量采用定量指标；但是在目前条件下部分事项无法取得真实可靠地数据支撑，最低生活保障金绩效评价指标并不能完全通过定量指标来反映，而是需要两者相互结合，相互印证。
（三）公平效率与可持续性相结合的原则
公平、效率、可持续是最低生活保障制度的三个基本目标，也是构建最低生活保障金评价体系的基本评价指标。公平就是指低保金是否覆盖所有需要帮助的人、低保对象待遇水平是否公平；效率就是指尼古拉斯.巴尔和大卫·怀恩联合主编的《福利经济学前沿问题》所描述的宏观效率、即维护社会稳定和对经济贡献，微观效率、即组织机构和动态管理，以及低保个体激励；可持续就是低保资金投入分摊机制和监督管理机制是否科学、可持续。在绩效评价时，既要相互结合、反映总体情况，又要有所侧重、突出重点特征。

二、最低生活保障金绩效审计评价指标体系的主要内容

采取层次分析法，建立最低生活保障金绩效审计评价指标体系。主要是将指标按照目标层、状态层、元素层、指标层，最终形成一个由许多相互联系的指标组成的多层次、立体式的指标体系，涉及资金保障管理、经济社会效益、制度建设管理等三大层面，18个具体的定性和定量模块。
（一）最低生活保障金绩效审计评价体系内容
最低生活保障金绩效审计评价指标体系设置共分为二级， 14项定量指标、4项定性指标，明细如下图：
（二）最低生活保障金绩效审计评价指标解释和数据来源
1.资金到位率，反映地方政府对低保资金的保障程度，其数据主要来源于地方财政对低保资金的投入和民政部门对低保资金的需求。
资金到位率=地方财政实际投入资金/地方财政应投入资金*100%
2.社会化发放率，衡量低保资金社会化发放程度，其数据主要来源于通过银行等金融机构发放的低保资金和地方财政部门实际投入资金。
社会化发放率=金融机构代发低保资金/实际发放的全部低保金*100%
3.资金发放准确率，衡量低保资金的发放是否按照规定发放，有无多发、少发、错发、漏发等现象，特别关注低保金中的“提标”补助部分是否准确；其数据主要来源于民政部门发放低保金的业务数据和金融机构代发低保金数据。
资金发放准确率=正确发放的低保家庭数量/调查样本数量*100%
4.资金按时发放率，反映低保资金发放给低保对象是否及时，其数据主要来源于金融机构代发低保金数据和民政部门发放的临时救助资金等。
资金按时发放率=按时发放的低保金/实际发放的全部低保金*100%
5. 低保家庭恩格尔系数，衡量低保家庭的消费结构变化和生活水平高低的重要标准，其数据主要来源于对低保家庭消费支出的调查。
低保家庭恩格尔系数=家庭食品支出/家庭消费总支出*100%
依据国际标准，恩格尔系数在59%以上为生活绝对贫困，在50%-59%为温饱，在40%-50%为小康，在30%-40%为富裕，30%以下为最富裕。
分析相对指标的同时，也要考虑食品支出的绝对值，一般来讲绝对值不低于普通家庭食品支出的50%。
6. 低保消费贡献率，反映低保金对当地经济的推动作用；其数据来源于地方政府低保资金的投入和统计部门社会消费品零售总额进行对比分析。
低保消费贡献率=低保资金投入/当年社会消费品零售总额*100%
7.应保尽保率，反映按照最低生活保障制度，地方政府是否将低保对象全部及时纳入最低生活保障范围，其数据主要来源于对地方居民的调查。
应保尽保率=年度得到最低生活保障的人数/调查样本数量*100%
8.错保率，反映最低生活保障管理过程中，有无将不符合条件的对象纳入低保范围，其数据主要来源于民政部门的低保对象数据库与公安、社保、工商、税务、房产、金融机构、车辆管理机构等部门进行数据比对分析，以及对低保家庭的走访调查等查出不符合条件的低保对象。
错保率=审计查出的错保对象/样本数量*100%
9.低保救助力度系数，反映对城乡低保对象的救助力度，衡量低保救助是否与当地经济发展同步。
低保救助力度系数=当期城乡低保对象名义低保标准/上期城乡居民人均可支配收入或农村人均纯收入
低保救助力度系数越大说明城乡低保对象实质救助强度越大，过低说明救助力度不足；但是低保救助力度系数过大则有可能形成“福利依赖”现象。其数据主要来源于民政部门每月统计的低保对象月补助水平和统计部门每年的城镇居民可支配收入和月均农村人均纯收入统计数据；可以以月、季或年为时期进行对比分析。按照专家经验，低保救助力度系数要控制在30%—40%。
10. 低保生活救助系数，反映对城乡低保对象救助的实际效果。
低保生活救助系数=当期低保对象名义低保标准/当期普通居民人均食品消费支出
其数据主要来源于民政部门每年发放的低保资金和统计部门城镇、农村居民家庭人均食品支出的调查。如果低保生活救助系数小于1，则说明低保对象将低保救助款全部用于购买食品还达不到平均食品消费水平。考虑到低收入家庭消费支出水平较低，依据统计经验，低保生活救助系数如果大体在0.65左右，则低保对象的食品支出基本可以满足。
 11.低保对象脱贫率，衡量低保对象生活状况好转、收入超过最低生活保障线的情况；其数据主要来源于民政部门的对低保对象的调整数据。
低保对象脱贫率=脱贫低保人数/上年底低保对象的人数*100%
12.低保家庭生活满意率，衡量低保家庭对生活的满意程度，分析影响低保家庭的生活满意度的主要因素。其数据主要来源于对低保家庭的问卷调查，问卷调查内容包括以下内容：
将被访者对目前自身生活状状况（总的感受）的满意度作因变量，其他8个方面的满意度作自变量，利用SPSS 统计软件将调查结果进行多元线性回归分析，以找出对被访者对生活状况(总的感受)满意度起主要影响的因素，为进一步提升低保工作指明努力方向。
13.低保制度满意度，衡量低保对象、普通居民两个层面对政府低保政策的满意程度；其数据主要来源于对低保对象、普通居民的问卷调查。
低保制度满意度=满意数量/调查样本数量*100%
14.家庭收入核算准确率，衡量最低生活保障对象审批、管理过程中，是否定期及时审核家庭收入，是否及时调整家庭收入变动以及低保家庭的人口变动等动态管理情况；其数据主要来源于对民政部门的台账资料检查和相关低保家庭数据的抽样调查。
家庭收入核算准确率=调查核实家庭收入准确核算的数量/调查样本
15.信息化管理水平，衡量最低生活保障管理的现代化程度，以及与外围数据衔接配套、资源共享，有无形成“信息孤岛”等;评价指标有信息化重视程度、系统出错率、信息设备及软件装备率、业务系统使用率、核心业务流程工程覆盖率、系统安全投入率等。其数据主要来源于检查台账数据和软件管理情况，检查与外围数据建立接口核对情况。
16.配套机制建设情况，衡量低保金和低保制度的配套政策是否完善，针对低保对象的其他社会救助体系建设是否完善，有无低保“养懒汉”的现象，重点关注低保家庭医疗、居住等配套制度建设情况。其数据主要来源于检查地方政府涉及低保对象的相关文件制度。
17.组织机构建设情况，衡量地方政府低保金管理机构建设情况，包括工作人员配备、帮扶网络、低保审批流程、低保动态监管、低保档案管理等；其数据主要来源于地方各级政府的相关文件、制度和现场调查台账资料。
18.组织机构管理成本，反映低保金日常行政管理费用的费用的高低，可以通过工作人员人均行政成本（=基本支出/单位低保管理人数）或者低保对象人均管理支出（=基本支出/年底低保对象人数）来计算衡量，分析各地方政府的组织机构管理成本水平；其数据主要来源于地方政府民政部门的财务数据和调查资料。

三、最低生活保障金绩效审计评价的设计思路

（一）确定指标权重
采用德尔菲法，确定各项指标权重。针对指标体系中的各项评价指标，采用背对背方式反复征求相关专家对指标库中的各项具体指标的意见，从而确定各项指标的权重。
（二）设置评价标准
将最低生活保障金绩效评价标准划分为五类标准，即优、良、中、低、差，用量化分值区间反映中五种状态表现为：优（90,100）、良（80,90）、中（70,80）、低（60,70）、差（0,60）；这五种标准既适合定量评价指标，也适合定性评价指标；既可以反映个体评价指标，也可以反映最后的综合评价。
（三）分项评价绩效
依据审计人员专业判断，根据不同内容分别采取功效函数法、多元线性回归分析法等，与计划标准、历史标准、行业标准、国际标准等进行纵横对比，与被审计单位管理人员交流以及咨询专家意见等，分别将上述18项指标进行计算得分，并按照设置的评价标准逐项进行分类评价。
（四）综合评价绩效
根据计算分析的各项具体指标的得分,然后依据设定的各级评价指标的权重，通过逐项分层加权计算，最后汇总得出指标综合分值，综合评价最低生活保障资金的整体绩效情况，其计算公式可表示为：
系统绩效评价总指标Z=
其中：Z代表系统绩效评价总指标，m为一级指标的个数，n为某一级指标下的二级指标个数， 代表某二级指标计算的结果， 代表某二级指标权重， 代表某一级指标的权重。（张玉柱）

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