对中央企业领导人员经济责任审计的思考
韩云翔（审计署京津冀办）
实施经济责任审计是我国审计工作一项重大的突破，也是我国审计工作发展的新趋势。中央企业领导人员经济责任审计是目前企业审计的主要工作之一，近年来审计署及派出机构实施的中央企业审计项目中，绝大部分都是企业领导人员经济责任审计，审计结果要上报国务院和组织部门，为考评、任用中央企领导人员提供参考，因此审计意义重大，责任重大。
一、企业经济责任审计发展现状
经济责任审计起步于企业厂长离任审计。从80年代开始，审计机关按照党中央、国务院的要求，开展了全民所有制企业厂长（经理）离任审计。1986年，中共中央、国务院颁布的《全民所有制企业厂长工作条例》规定，“厂长离任前，企业主管机关（或会同干部管理机关）可以提请审计机关对厂长进行经济责任审计评议。”据此，审计署于同年12月下发了《审计署关于开展厂长（经理）离任经济责任审计工作几个问题的通知》，明确规定了厂长（经理）离任经济责任审计的范围、内容、程序和方法。1999年，中办、国办下发《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》两个暂行规定，把经济责任审计正式纳入国家审计的范围。2004年和2006年，国务院国有资产监督管理委员会发布了《中央企业经济责任审计管理暂行办法》和《中央企业经济责任审计实施细则》，对中央企业经济责任审计进行规范。2010年，中办、国办发布《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，在审计对象、审计计划、审计内容、审计评价、责任划分等方面进行了统一和规范。
中央企领导人员经济责任审计从2000年起步，经过十多年的努力，取得了较大的发展，已经成为我国当前加强中央企业领导干部管理、监管重要工作，对促进领导干部廉洁奉公、尽职尽责，以及为有关部门考核使用领导干部提供依据等方面具有十分重要的作用。
二、中央企业领导人员经济责任审计存在的主要问题
（一）审计内容与领导人员经济责任关联性弱。
中央管理的国有骨干企业一般都是集团性公司，企业规模大，资产超千亿元、万亿；管理链条长，有的多达五、六级单位；跨行业、跨地区经营，有的主要经营活动在境外。面对着这样一个庞大体系，要审计其领导人员几年甚至十几年任期的经济责任，这为企业领导人经济责任审计和评价带来了很大的困难，也为经济责任审计带来了极大的风险。在这种情况下，审计范围的合理把握，决定了经济责任审计是否成功。当前的中央企领导干部经济责任审计，在审计范围的确定上，没有过多考虑审计事项与被审计对象即企业领导人员的紧密程度，存在一方面盲目追求审计资产量和二级单位数量，人为扩大审计范围；另一方面由于种种限制，忽视了与中央企业领导人员履行岗位职责密切相关的海外投资和资产安全等问题。按照国资委发布的《中央企业经济责任审计管理暂行办法》 第十二条的规定，“企业总部及重要子企业应当纳入经济责任审计工作范围内，其他子企业可视不同情况决定审计工作范围，但审计户数不得低于50％，审计资产量不得低于被审计企业资产总额的70％”。为完成这一硬性指标，势必会造成将一些无关的下属单位和事项纳入审计范围，其结果是审计工作内容与中央企领导人员履行经济责任关联性不强，甚至是毫无关系，审计做了大量无用功，浪费了审计资源。例如我们在央企经济责任审计中，延伸审计了很多央企下属的三级甚至四级单位，这些单位存在的财务信息失真，管理不规范及单位和个人违纪违规问题，大多与央企领导人履行经济责任没有直接和必然联系，中央企领导人员不应该对与其无关的问题承担责任，如果以此作为评价企业领导人员履行经济责任好坏的依据，势必会造成审计结论有失公正。而另一方面，没有将海外资产及投资等与企业领导人履行岗位职责直接相关的事项纳入审计范围。审计中对央企巨额海外资产无法实施审计，不能全面客观评级企业领导人员工作成果，影响了组织部门对审计结果的利用。
（二）缺乏完整的评价指标体系和责任认定标准。
至今，我国还没有出台关于经济责任审计的具体操作规范，由于缺乏具体的操作规范，审计评价指标没有统一的标准，导致经济责任审计的结果不能很好地体现出领导干部的差异性，使审计的客观性和公正性受到了质疑。尤其是涉及领导干部个人的直接经济责任时，被审计单位和审计人员往往会出现分歧。
尽管2010年中办、国办发布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，规定被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任。但条文的规定仍过于宽泛和笼统，在实际操作过程中很难区分，不便于实际操作，尤其是对领导干部因不履行或不正确履行经济责任而应承担的主管责任、领导责任的界定标准不清晰。同时对领导干部直接责任进行区分和评价，需要界定个人责任，界定个人责任又往往涉及到历史与现实的、主观与客观的、自主决策与集体决策以及社会、经济环境等各种因素的影响。审计人员很难找到界定领导干部个人经济责任的依据，经济责任轻重更难以量化。结果必然导致不同的审计人员面对同样的问题，可能会做出不同的审计评价，从而影响了审计的公正性和权威性。
（三）经济责任审计缺乏统一协调，联席制度有待落实。
中办、国办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》 第七条规定“审计机关依法独立实施经济责任审计，任何组织和个人不得拒绝、阻碍、干涉”，而国务院国有资产管理委员会《中央企业经济责任审计管理暂行办法》规定“ 国资委负责企业负责人经济责任审计工作的组织实施，委托国家审计机关、社会审计组织和企业内部审计机构人员审计”。从上述规定看，经济责任审计存在多个实施主体。实际工作中，审计署负责中央骨干企业领导人员经济责任审计，国资委负责中央骨干企业以外中央企业的经济责任审计组织工作，中央企业经济责任审计工作内容、标准不尽统一。
《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》明确：“各级党委和政府应当加强对经济责任审计工作的领导，建立经济责任审计工作联席会议制度。联席会议由纪检、组织、审计、监察、人力资源社会保障和国有资产监督管理等部门组成。联席会议的主要职责是研究制定有关经济责任审计的政策和制度，监督检查、交流通报经济责任审计工作开展情况，协调解决工作中出现的问题 ”。从审计署及特派办实施的央企经济责任审计看，审计机关独立实施审计，组织部门、国资管理部门并未参与实施，加之经济责任审计联席制度停留于较高级别，审计组往往没有参与其中，不能深入了解组织、国资部门的需求，也不掌握有关部门对被审计对象本人日常管理情况，特别是涉及被审计单位及领导人员本人违纪、违规线索。造成审计结果不能更好的满足央企领导人员考评任用的需求，也带来的一定的审计风险，如有的央企经济责任审计未发现被审计对象存在的个人违法违纪问题，但被审计对象本人却存在严重违法违纪行为，纪检部门正在对其立案调查，造成审计项目不能按时完成。虽然这只是个别现象，但反映出经济责任审计联系制度还需进一步强化完善。
三、几点建议
（一）以被审计对象为核心，合理确定审计范围，增强工作的针对性。
在审计的对象上要突出“一个主体”，国有企业领导人员经济责任审计的主要内容包括：本企业财务收支的真实、合法和效益情况；有关内部控制制度的建立和执行情况；履行国有资产出资人经济管理和监督职责情况三个方面。央企领导人员经济责任审计内容应锁定领导人员本人履行经济责任情况，个人遵守国家规定和廉洁自律情况，而与被审计领导人员本人无关或被审计单位较低层级单位的财务收支等事项不应列入经济责任审计范围。
（二）建立评价体系，细化责任认定标准。
一是研究制定合理的央企经济责任审计评价标准。该标准应涵盖经济任务完成、资产保值增值、内部控制制度的建立和实施以及遵守财经法纪等项指标。对涉及的每项指标既要定量分析又要定性分析，以便于准确界定领导干部或领导人员的经济责任。企业经济责任审计的内容包括企业负责人任职期间经营成果的真实性；财务收支核算的合规性；资产质量变动状况；有关经营活动和重大经营决策负有的经济责任；执行国家有关法律法规情况；经营绩效变动情况；内部控制制度健全和有效性七个方面。与此相适应，评价指标体系的构建应当围绕着这七个方面来设计，确保审什么就评什么，增强审计评价的针对性。
二是科学界定被审计人员的经济责任。对领导者应负的各种责任要进行准确界定，对直接责任、主管责任、领导责任做进一步细化，从集体责任还是个人责任、直接责任还是间接责任、主要责任还是次要责任等多个层面进行列举划分，力求使审计评价客观公正，实事求是。
（三）强化经济责任审计联席制度。
为更好的满足组织、国资管理部门对央企领导人员考核任用的需要，增强经济责任审计的权威性，提高审计结果的利用效果，首先应强化经济责任审计联席制度，加强组成部门之间的沟通与协调，特别是建立审计组与组织、国资管理、纪检监察等部门的沟通渠道，在审计项目的选取上听取纪检监察等部门的意见，使审计机关、审计组及时了解组织、国资管理等部门的要求，掌握纪检监察等部门对被审计对象的考评情况、被审计对象遵守国家法律法规情况，涉及被审计对象本人的举报线索。
其次，应吸收组织、国资管理、纪检监察部门人员参与央企领导人员经济责任审计项目。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》 第十八条规定“在审计以上主要内容时，应当关注领导干部在履行经济责任过程中的下列情况：贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况；遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；制定和执行重大经济决策情况；与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况；遵守有关廉洁从政（从业）规定情况等”。从目前审计机关开展的经济责任审计开展情况看，与领导干部履行经济责任相关的社会效益、环境效益等情况，还没有纳入审计的范围，领导干部遵守廉洁从政规定情况审计还不够深入。吸收组织、国资管理部门人员参与审计，可以有效解决上述问题，更好的发挥央企领导人员经济责任审计的作用。（韩云翔）
一、企业经济责任审计发展现状
经济责任审计起步于企业厂长离任审计。从80年代开始，审计机关按照党中央、国务院的要求，开展了全民所有制企业厂长（经理）离任审计。1986年，中共中央、国务院颁布的《全民所有制企业厂长工作条例》规定，“厂长离任前，企业主管机关（或会同干部管理机关）可以提请审计机关对厂长进行经济责任审计评议。”据此，审计署于同年12月下发了《审计署关于开展厂长（经理）离任经济责任审计工作几个问题的通知》，明确规定了厂长（经理）离任经济责任审计的范围、内容、程序和方法。1999年，中办、国办下发《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》两个暂行规定，把经济责任审计正式纳入国家审计的范围。2004年和2006年，国务院国有资产监督管理委员会发布了《中央企业经济责任审计管理暂行办法》和《中央企业经济责任审计实施细则》，对中央企业经济责任审计进行规范。2010年，中办、国办发布《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，在审计对象、审计计划、审计内容、审计评价、责任划分等方面进行了统一和规范。
中央企领导人员经济责任审计从2000年起步，经过十多年的努力，取得了较大的发展，已经成为我国当前加强中央企业领导干部管理、监管重要工作，对促进领导干部廉洁奉公、尽职尽责，以及为有关部门考核使用领导干部提供依据等方面具有十分重要的作用。
二、中央企业领导人员经济责任审计存在的主要问题
（一）审计内容与领导人员经济责任关联性弱。
中央管理的国有骨干企业一般都是集团性公司，企业规模大，资产超千亿元、万亿；管理链条长，有的多达五、六级单位；跨行业、跨地区经营，有的主要经营活动在境外。面对着这样一个庞大体系，要审计其领导人员几年甚至十几年任期的经济责任，这为企业领导人经济责任审计和评价带来了很大的困难，也为经济责任审计带来了极大的风险。在这种情况下，审计范围的合理把握，决定了经济责任审计是否成功。当前的中央企领导干部经济责任审计，在审计范围的确定上，没有过多考虑审计事项与被审计对象即企业领导人员的紧密程度，存在一方面盲目追求审计资产量和二级单位数量，人为扩大审计范围；另一方面由于种种限制，忽视了与中央企业领导人员履行岗位职责密切相关的海外投资和资产安全等问题。按照国资委发布的《中央企业经济责任审计管理暂行办法》 第十二条的规定，“企业总部及重要子企业应当纳入经济责任审计工作范围内，其他子企业可视不同情况决定审计工作范围，但审计户数不得低于50％，审计资产量不得低于被审计企业资产总额的70％”。为完成这一硬性指标，势必会造成将一些无关的下属单位和事项纳入审计范围，其结果是审计工作内容与中央企领导人员履行经济责任关联性不强，甚至是毫无关系，审计做了大量无用功，浪费了审计资源。例如我们在央企经济责任审计中，延伸审计了很多央企下属的三级甚至四级单位，这些单位存在的财务信息失真，管理不规范及单位和个人违纪违规问题，大多与央企领导人履行经济责任没有直接和必然联系，中央企领导人员不应该对与其无关的问题承担责任，如果以此作为评价企业领导人员履行经济责任好坏的依据，势必会造成审计结论有失公正。而另一方面，没有将海外资产及投资等与企业领导人履行岗位职责直接相关的事项纳入审计范围。审计中对央企巨额海外资产无法实施审计，不能全面客观评级企业领导人员工作成果，影响了组织部门对审计结果的利用。
（二）缺乏完整的评价指标体系和责任认定标准。
至今，我国还没有出台关于经济责任审计的具体操作规范，由于缺乏具体的操作规范，审计评价指标没有统一的标准，导致经济责任审计的结果不能很好地体现出领导干部的差异性，使审计的客观性和公正性受到了质疑。尤其是涉及领导干部个人的直接经济责任时，被审计单位和审计人员往往会出现分歧。
尽管2010年中办、国办发布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，规定被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任。但条文的规定仍过于宽泛和笼统，在实际操作过程中很难区分，不便于实际操作，尤其是对领导干部因不履行或不正确履行经济责任而应承担的主管责任、领导责任的界定标准不清晰。同时对领导干部直接责任进行区分和评价，需要界定个人责任，界定个人责任又往往涉及到历史与现实的、主观与客观的、自主决策与集体决策以及社会、经济环境等各种因素的影响。审计人员很难找到界定领导干部个人经济责任的依据，经济责任轻重更难以量化。结果必然导致不同的审计人员面对同样的问题，可能会做出不同的审计评价，从而影响了审计的公正性和权威性。
（三）经济责任审计缺乏统一协调，联席制度有待落实。
中办、国办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》 第七条规定“审计机关依法独立实施经济责任审计，任何组织和个人不得拒绝、阻碍、干涉”，而国务院国有资产管理委员会《中央企业经济责任审计管理暂行办法》规定“ 国资委负责企业负责人经济责任审计工作的组织实施，委托国家审计机关、社会审计组织和企业内部审计机构人员审计”。从上述规定看，经济责任审计存在多个实施主体。实际工作中，审计署负责中央骨干企业领导人员经济责任审计，国资委负责中央骨干企业以外中央企业的经济责任审计组织工作，中央企业经济责任审计工作内容、标准不尽统一。
《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》明确：“各级党委和政府应当加强对经济责任审计工作的领导，建立经济责任审计工作联席会议制度。联席会议由纪检、组织、审计、监察、人力资源社会保障和国有资产监督管理等部门组成。联席会议的主要职责是研究制定有关经济责任审计的政策和制度，监督检查、交流通报经济责任审计工作开展情况，协调解决工作中出现的问题 ”。从审计署及特派办实施的央企经济责任审计看，审计机关独立实施审计，组织部门、国资管理部门并未参与实施，加之经济责任审计联席制度停留于较高级别，审计组往往没有参与其中，不能深入了解组织、国资部门的需求，也不掌握有关部门对被审计对象本人日常管理情况，特别是涉及被审计单位及领导人员本人违纪、违规线索。造成审计结果不能更好的满足央企领导人员考评任用的需求，也带来的一定的审计风险，如有的央企经济责任审计未发现被审计对象存在的个人违法违纪问题，但被审计对象本人却存在严重违法违纪行为，纪检部门正在对其立案调查，造成审计项目不能按时完成。虽然这只是个别现象，但反映出经济责任审计联系制度还需进一步强化完善。
三、几点建议
（一）以被审计对象为核心，合理确定审计范围，增强工作的针对性。
在审计的对象上要突出“一个主体”，国有企业领导人员经济责任审计的主要内容包括：本企业财务收支的真实、合法和效益情况；有关内部控制制度的建立和执行情况；履行国有资产出资人经济管理和监督职责情况三个方面。央企领导人员经济责任审计内容应锁定领导人员本人履行经济责任情况，个人遵守国家规定和廉洁自律情况，而与被审计领导人员本人无关或被审计单位较低层级单位的财务收支等事项不应列入经济责任审计范围。
（二）建立评价体系，细化责任认定标准。
一是研究制定合理的央企经济责任审计评价标准。该标准应涵盖经济任务完成、资产保值增值、内部控制制度的建立和实施以及遵守财经法纪等项指标。对涉及的每项指标既要定量分析又要定性分析，以便于准确界定领导干部或领导人员的经济责任。企业经济责任审计的内容包括企业负责人任职期间经营成果的真实性；财务收支核算的合规性；资产质量变动状况；有关经营活动和重大经营决策负有的经济责任；执行国家有关法律法规情况；经营绩效变动情况；内部控制制度健全和有效性七个方面。与此相适应，评价指标体系的构建应当围绕着这七个方面来设计，确保审什么就评什么，增强审计评价的针对性。
二是科学界定被审计人员的经济责任。对领导者应负的各种责任要进行准确界定，对直接责任、主管责任、领导责任做进一步细化，从集体责任还是个人责任、直接责任还是间接责任、主要责任还是次要责任等多个层面进行列举划分，力求使审计评价客观公正，实事求是。
（三）强化经济责任审计联席制度。
为更好的满足组织、国资管理部门对央企领导人员考核任用的需要，增强经济责任审计的权威性，提高审计结果的利用效果，首先应强化经济责任审计联席制度，加强组成部门之间的沟通与协调，特别是建立审计组与组织、国资管理、纪检监察等部门的沟通渠道，在审计项目的选取上听取纪检监察等部门的意见，使审计机关、审计组及时了解组织、国资管理等部门的要求，掌握纪检监察等部门对被审计对象的考评情况、被审计对象遵守国家法律法规情况，涉及被审计对象本人的举报线索。
其次，应吸收组织、国资管理、纪检监察部门人员参与央企领导人员经济责任审计项目。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》 第十八条规定“在审计以上主要内容时，应当关注领导干部在履行经济责任过程中的下列情况：贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况；遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；制定和执行重大经济决策情况；与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况；遵守有关廉洁从政（从业）规定情况等”。从目前审计机关开展的经济责任审计开展情况看，与领导干部履行经济责任相关的社会效益、环境效益等情况，还没有纳入审计的范围，领导干部遵守廉洁从政规定情况审计还不够深入。吸收组织、国资管理部门人员参与审计，可以有效解决上述问题，更好的发挥央企领导人员经济责任审计的作用。（韩云翔）
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