为提高土地利用成本，保护耕地，促进土地资源合理利用，1987年我国开始征收耕地占用税。但随着社会的发展变化，《耕地占用税暂行条例》和《耕地占用税暂行条例实施细则》中规定的现行耕地占用税税制存在严重缺陷。地方税务部门在执行现行税制时，以政府办理农用地转建设用地手续为课税环节，纳税人主要为政府的财政或土地储备等部门，资金来源为土地出让收入。此种做法致使耕地占用税无法充分发挥其应有的功能和作用，亟待完善。具体来讲，现行耕地占用税税制主要存在如下缺陷：
    
    一、耕地占用税并没有对纳税人形成真正税负。2008年实行的《耕地占用税暂行条例》第三条规定：占用耕地建房或者从事非农业建设的单位或者个人，为耕地占用税的纳税人。然而，《耕地占用税暂行条例实施细则》第四条进一步解释：经申请批准占用耕地的，纳税人为农用地转用审批文件中标明的建设用地人；农用地转用审批文件中未标明建设用地人的，纳税人为用地申请人。国务院在2001年5月就下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》，明确提出：有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。2007年11月19日国土资源部、财政部、中国人民银行出台《土地储备管理办法》后，已在全国实行政府储备土地净地出让制度，实际上县区级政府已成为农用地转建设用地申请人。在耕地占用税实际征收过程中，县区级政府作为纳税人，土地出让金作为税收来源，税收收入缴入同级国库，该税种实际并没有对实际占用耕地人形成真正税负。通过提高税负、扩大征税面，以促进合理利用土地资源，加强土地管理，保护耕地的政策目标难以真正实现。
    
    二、耕地占用税收入中，县区级财政进行收支空转，虚增预算收支。以某省为例，2010年某省耕地占用税收入96.43亿元，约占一般预算收入的7%，其中56.51亿元是由财政局、融资平台公司、开发区管委会等部门以土地出让收入直接列支缴纳，占该省当年耕地占用税总收入的60.23%。以基金预算的土地出让支出列支，再转入一般预算的耕地占用税收入。县区级政府财政只是进行收支空转，虚增预算收支。
    
    三、现行的耕地占用税征收制度对县区级虚增一般预算收入冲动产生了明显的负面激励作用。一般预算收入是我国政府经济指标考核体系中的一项重要内容。为提升财政收入质量，考核时，一般还要求各级财政部门应尽量提高一般预算收入中税收收入的比例。审计发现，由于耕地占用税收入不分成、全部缴入县区级财政的“特点”，降低了县区级财政虚增一般预算税收收入的“成本”，对县区级虚增一般预算收入冲动产生了明显的负面激励作用。还有的区县对本应减免税款的公路、学校等占用的耕地，依然采取高税率征收；或在企业占用耕地后，财政部门以企业名义为其缴纳税款，以提高一般预算收入。
    此外，县区级政府部门以土地出让收入缴纳耕地占用税，虚增土地出让成本的行为，减少了土地出让净收益，还相应减少了本应用于保障性住房、教育、农田水利等方面的投入。
    
    为有效解决上述问题，笔者认为，有关部门应以科学发展观为指导，以实现土地的可持续利用为目的，尽快完善现行《耕地占用税暂行条例》和《耕地占用税暂行条例实施细则》，使其与国家宏观土地政策相协调、与土地开发出让流转程序和财政预算管理体制相适应，真正发挥税收政策的调节作用，促进合理利用土地资源，加强土地管理，保护耕地。（周威 陈明 苏欣）

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