党政领导干部经济责任审计中经济责任的边界界定及其影响因素探析
贺建荣(审计署太原办)
【发布时间:2012年01月13日】
字号:【大】 【中】 【小】
    
    2010年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,为加大党政领导干部经济责任履行情况的审计力度,推进责任追究制度建设,提供了有力的法规依据。分析研究党政领导干部经济责任审计中的经济责任边界问题,对于准确把握经济责任审计内容,客观评价领导干部的经济责任,切实推进经济责任审计工作具有重要的意义。
    一、经济责任边界的定义和内涵
    经济责任是指领导干部在任职期间因其所任职务,依法对本地区、本部门(系统)、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。领导干部作为政府权力的主要代理人,政府经济管理的范围、权限、深度和成效是通过领导干部的具体经济管理行为体现出来的,领导人员所要承担的责任与其经济管理的权力是对等的。党政领导干部经济责任审计就是通过对政府财政财务收支及有关经济活动的监督检查,评价被审计者履行经济责任的效果。
    经济责任边界涉及两方面的问题,一是经济边界,即政府经济管理的范围。这是相对于政治、法律、社会等而言的,与政府的经济管理职能密切相关,政府经济管理的广度和深度,决定了经济责任的经济边界。二是责任边界,即领导人员应当承担什么样的责任。这是相对于权利、权力而言的,有权必有责,与领导干部的管理职权密切相关,领导干部管理职权的范围和大小,决定了经济责任的责任边界。
    二、经济责任边界的影响因素
    党政领导干部经济责任审计的经济责任边界,是与我国政治、法律、经济、社会和文化等因素息息相关的,这些因素综合决定着不同时期、不同层级、不同环境下的经济责任边界。
    (一)政治因素
    我国是一个典型的中央集权制国家,在党的领导下,中央政府统一集权,地方政府的权力由中央政府授予。中央政府与地方政府实际上是一个整体,在几乎所有的社会经济事务中都存在着你中有我、我中有你的复杂关系。这种体制导致党政之间、不同层级之间、不同单位之间的党政领导干部的经济责任边界有着极度的相近性,也给合理明晰界定领导干部经济责任带来了一定的难度。特别是我国目前处于社会主义初级阶段,政治体制改革相对滞后,维护国家的长治久安是各级政府、各级领导的重要政治任务,一定程度上也影响着领导干部的经济责任边界。
    (二)法律因素
    《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《义务教育法》、《环境保护法》等相关法律法规中,都对我国政府职责和政府间职责的划分做出了一般性、原则性规定,中央和地方责任关系的界定过于笼统,没有一部专门划分中央政府与地方政府责任的法律或法规,因而在现行法律体系上缺乏完整的确立和确保政府间责任划分的法律法规。法律的不完善使得现实中中央政府与地方政府关系的调整带有较大的随意性和不规范性。且在实际当中,政府机关的职权来源并不完全局限于法律法规的明确规定,往往还可以由有关部门通过制定规章或者其他文件的方式进行自我授权,影响领导干部经济责任边界的界定。
    (三)经济因素
    改革开放以来,随着我国经济体制的不断改革和完善,社会主义市场经济体系已经初步建立,政府的经济管理职能发生了根本性的变化,国家更加注重宏观经济调控和提供公共服务。特别是在经济全球化的推动下,中国的社会主义市场经济已经融入了全球经济体系。但长期以来的高度集中的计划经济形成的政府行政惯性在一定程度上仍然存在,政府仍然承担着广泛的经济管理职能,甚至有些时候政府还以直接或间接控制的社会经济资源同企业、消费者一道参与市场经济生活。特别是我国的社会主义市场经济发育还不健全,市场经济运行的相关法律体系、制度环境尚不完善,同时还需要保持国家对经济命脉的控制作用,这种情况直接影响着领导干部经济责任审计的边界界定。
    (四)社会因素
    我国地域辽阔,民族众多,地区之间经济发展的不平衡、不协调、不可持续问题突出。当前我国既处于发展的重要战略机遇期,又处于社会矛盾凸显期,社会管理领域存在的问题还不少。特别是长期以来形成的社会惯性使得政府应承担的法定和推定的社会公共事务极其庞大和极为复杂,涉及到社会领域的方方面面,如养老问题、环境保护问题等。如何解决好这些现实问题,需要相应的财政资金做支撑,也是当前领导干部的主要工作内容之一,与领导干部的经济责任也密不可分。 
    (五)文化因素
    中华民族几千年的传统文化源远流长,博大精深,影响着人们的思想观念、思维习惯、行为和生活方式,具有鲜明的民族特征、地域特征和时代特征。文化已经成为综合国力竞争的重要因素,是经济社会发展的重要支撑,对经济发展方式的影响是深层次的而非表层性的。尤其是传统行政文化不仅影响和决定行政机关的行政理念、行政道德、行政规则、行政环境,同时也影响和决定着行政人员的行政观念、行政理想、行政原则、行政心理,进而影响到政府经济管理职能的定位、调整和领导干部经济责任的履行。
    三、合理界定经济责任审计中的经济边界和责任边界
    党政领导干部经济责任审计具有涉及层次高、审计内容多、范围广、政策性强等特点,分析研究经济责任审计中的经济边界和责任边界,合理界定、确认领导干部的经济责任是做好经济责任审计的关键。
    (一)经济边界
    在任何社会形态下,政府都具有一定的经济、社会管理职能,其任务在于维护政治稳定、经济发展和社会正常运转。政府具有三大职能:政治职能、经济职能和社会管理职能。政治职能体现为权威、制度与意识形态的确立、维护和巩固,以保障国家安全;经济职能体现为经济制度和经济体系的维护和再生产的保障,以促进经济发展;社会管理职能则主要体现为个体、家庭与社会公共事务的组织与管理,以增进公共利益。政府的经济职能决定了党政领导干部经济责任的经济边界。
    在社会主义市场经济条件下,我国政府的经济职能是要求实现对宏观经济的调节与控制,保持宏观经济环境的稳定,减少经济周期的波动,使市场主体能够得到正常运作;制定和执行产业政策,弥补由于外部性经济、规模经济、信息不对称所造成的市场失灵;制定和实施市场规则,创造良好的市场环境和规范的市场机制,保障公平竞争;提供公共物品和公共服务,并使公共服务输出市场化等。
    政府经济管理职能在不同时期有不同的内容。我国经济体制改革实际上就是政府经济管理职能的转变和不断完善,从计划经济到社会主义市场经济,我国政府的职能发生了根本性的转变,从原来的所有经济活动的计划管理转变为宏观经济调控和提供公共服务为主的经济管理。随着我国经济体制改革的深入,我国政府的经济管理职能也会不断的调整和完善,政府经济职能的边界也会随之变化。
    不同层级的政府经济职能各有侧重。层级越高的政府越侧重宏观的管理,主要体现在制定政策、规划、规章,安排部署层级较低的政府和所属部门进行具体落实和执行;层级越低的政府侧重于微观管理,主要体现在相关经济管理政策组织实施与落实。
    党政领导干部作为一级政府的主要负责人,政府的经济职能就是通过领导干部个人的经济管理行为来实现的,政府的一切经济管理行为均可以归责于“人”——即政府部门的领导人。因此,政府经济管理职能就决定了党政领导干部经济责任审计的经济边界,具体包括:
    一是宏观经济政策落实情况。主要是领导干部贯彻落实科学发展观,遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作方针政策的情况。二是区域经济发展情况。结合区域实际情况,制定和落实区域经济发展规划及重大经济决策,推动区域经济发展情况。三是重大项目决策管理情况。影响本地区发展的重大投资项目的决策、建设、管理、使用和效益情况。四是国有资源及资产管理情况。领导干部履行对国有资源特别是土地资源、矿产资源以及国有资产管理、监督职责情况。五是重点领域、重点资金的管理使用情况。尤其是关系民生的教育、社保、医疗、住房以及“三农”、环保等领域的资金管理使用情况及其经济效益、社会效益和环境效益情况;六是领导干部廉洁从政情况。
    (二)责任边界
    《汉语大词典》中对“责任”的解释主要侧重三个方面:一是使人担当某种职务和职责;二是份内应做之事;三是做不好份内应做的事,因而应承担的过失。从这个解释中可以认为,责任主要包括份内应做之事与不做好分内之事而承担的过失。
    领导干部经济责任就是因其公权地位和公职身份而对授权者和法律法规所承担的责任。“权力本身就是责任”,按照权力与责任对等的原则,领导干部经济管理权力范围决定了其经济责任的边界。
    在经济责任审计中,要根据领导干部的职责分工,分析领导干部在某项经济决策中所处的地位和发挥的作用,本着谁决策谁负责、谁主持决策谁负主要责任的原则确定。同时要认真区分直接责任、主管责任、领导责任。
    1.直接责任是指因其行为或不作为(应当作为而不作为的行为)而造成事故应承担的责任,包括领导干部在履行经济责任过程中发生下列行为应当承担的责任:
    一是直接违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为;二是授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为;三是未经民主决策、相关会议讨论而直接决定、批准、组织实施重大经济事项,并造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为;四是主持相关会议讨论或者以其他方式研究,但是在多数人不同意的情况下直接决定、批准、组织实施重大经济事项,由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为;五是其他应当承担直接责任的行为。
    2.主管责任
    主管责任是指对分管工作负主要领导责任的人应承担的责任,包括领导干部在履行经济责任过程中发生下列行为应当承担的责任:
    一是领导干部对其直接分管的工作不履行或者不正确履行经济责任的行为;二是主持相关会议讨论或者以其他方式研究,并且在多数人同意的情况下决定、批准、组织实施重大经济事项,由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为。
    3.领导责任
    领导责任通常是指上级领导的责任,是指除直接责任和主管责任以外,其他应当承担间接责任的行为。这是对较多责任人追究责任时的说法,意思是说作为领导,在用人、管理和审查方面有责任,不够细致。但也说明,该领导不是直接责任人,承担责任的比例也不大。主要问题在他的下属身上。
    四、经济责任边界界定中应注意的几个原则
    (一)客观公正的原则。经济责任关系比较复杂,在经济责任审计中,对领导干部应承担的经济责任要进行全面的分析,注意区别责任界限。特别是在明确领导干部的直接责任、主管责任时,应充分调查取证、具体分析,不能简单以分工分管关系进行认定。同时,还要与时俱进,不仅要对领导干部的过去、现在经济责任的履行情况进行审计和评价,还要对未来可能产生的影响进行分析和评价,全面客观准确的反映领导干部经济责任履行情况。
    (二)突出重点的原则。领导干部经济责任审计对象涵盖范围广,不同部门、不同层级领导干部经济责任也有很大的区别。审计时,一定要深入分析领导干部所承担经济责任的差异,根据领导干部的具体职责和权限,在全面把握的基础上,突出对其所承担的重点经济责任进行审查,切实提高经济责任审计的科学性和针对性。
    (三)关联性原则。领导干部经济责任审计是以财政财务收支为基础,但不能仅限于此。不仅要对财政财务收支及相关经济活动的真实性、合法性和效益性进行审计,还要超越财政财务收支的审计范围,对领导干部的决策行为、管理活动、廉洁自律情况等进行审计和评价。
    (四)统筹协调原则。由于我国特殊国情的影响,领导干部经济责任边界准确界定存在一定的难度。按照两办《规定》,各级党委和政府应当建立经济责任审计工作联席会议制度,由纪检、组织、审计、监察、人力资源社会保障和国有资产监督管理等部门组成,审计结果最终要送达干部管理部门及其他有关部门作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据。所以界定领导干部经济责任边界,必须坚持各部门相互配合,协调一致的原则。但是在此过程中,必须充分保障审计部门的独立性。(贺建荣)
【关闭】    【打印】