浅谈审计机关如何在经济责任审计中发挥反腐倡廉作用
叶淑英（福建省平和县审计局）
随着《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的出台，标志着审计反腐进入了制度化的新阶段。新形势下，如何在经济责任审计中进一步发挥反腐倡廉作用值得我们深思。
一、当前经济责任审计在反腐倡廉中面临的主要问题
（一）审计反腐倡廉成效难体现。从近几年实践看，干部交流较频繁，交流的范围较大，而且多集中在某一时期，有时组织部门一次委托十几个或二十几个领导干部经济责任审计任务，审计机关被动接受任务，造成审计项目过于集中；一是审计干部力量不足，而审计任务繁重，特别遇到班子换届时，集中委托，突击审计，短时期完成，工作中难以做到查深查透，审计监督的质量和效果难以保证，加大了审计风险形成的可能性；二是干部人事工作的特殊规律，绝大多数领导干部经济责任审计项目是 “先离任，后审计”、“先提拔，后审计”，审计结果一般对领导干部任用难以产生直接影响，进而影响审计成效；三是现行审计程序周期持续较长，难以实现与干部管理部门的同步。在已完成的经济责任审计项目中，很多是在被审计单位人员已离任、继任者已上任或被审计人员已调到其他单位任职后审计的，这样最终使经济责任审计的结果应用滞后，必然影响了经济责任审计反腐倡廉作用的发挥，使经济责任审计成了“马后炮”、空摆设。
（二）审计整改防治腐败难到位。从近几年来各地审计整改工作的情况看，各地、各部门不断加大对审计查出问题的整改力度，能认真地纠正存在问题，审计整改工作总体上取得一定的成效。但也要看到，目前还有不少地区对审计查出问题没有完全整改到位，有些部门的领导对审计整改工作的认识不足，对一些应该整改却影响其部门利益的整改意见置之不理，束之高阁，整改更无从谈起；有些部门领导只注重对其有利的部分认真进行整改，有意识地采取选择性整改对策；有些审计查出的问题涉及到体制机制问题被审计单位也难以整改到位，由此出现一些审计查出的问题“屡审屡犯、屡犯屡审”的现象。又由于《审计法》及相关法律、法规对审计整改的落实没有作出明确的规定，缺乏相关的惩戒、制裁措施，审计整改的法律约束力不强，审计整改的落实缺乏强制力，导致审计整改难到位，滋生消极腐败现象的漏洞就难以及时堵塞，因此难以有效地从源头上预防和遏制腐败问题的发生。
（三）审计问责惩治腐败尚缺失。多年来的审计报告显示，一些部门（单位）仍存在违反财经制度规定的问题，比如：存在未按规定征收缴纳预算收入、未按规定用途使用专项资金、未落实收支两条线和专户管理规定、违规采购、还存在接受和使用不规范发票列支等严重问题。虽然早在2003年时任国家审计长李金华开启审计风暴以来,审计结果的触目惊心至今让世人难忘，然而在审计工作中违规事件却仍然屡禁不止，究其根源，就在于一些地方对于审计违法事件行政问责的力度不够，因审计违法而遭受行政问责的风险很小，这无形中助长了对于审计工作及其违法后果重视不够。由此可见，因我国行政体制中的种种制约作用，审计部门对于一些违规事件，更多的是强调发挥审计的建设性作用，审计风暴过后却是风平浪静，不能形成有效的问责风暴，这便是当前经济责任审计工作难以发挥更大作用的瓶颈所在。
二、审计机关在经济责任审计中发挥反腐倡廉作用的思考
（一）创新监督方法，提高审计反腐成效。
为了克服“先离后审、先升后审”带来项目集中、时间紧迫、应付审计、质量不高的问题，同时正确处理好干部人事工作与审计工作的关系：
一是积极探索任中审计，使审计监督长效化。大力推行领导干部任中经济责任审计，努力促进经济责任审计监督从事后监督向事中监督转变，变“离任审计”为“任中审计”，将领导干部经济责任审计的“关口”前移，对领导责任人的监督进行提前预警。积极安排任中审计项目，这样既便于组织人事部门及时掌握领导干部的经济业绩和责任，又便于审计机关全面调查了解情况和获取各种审计资料，对经济活动情况查深查透，有利于及时发现和查纠领导干部任期中存在的问题。同时，任中审计被审计单位配合主动性较高，有利于审计问题的及时纠正，有利于审计决定和审计意见的及时整改落实。
二是科学安排审计项目。基于经济责任审计具有特殊性，相当一部分审计项目事前不能确定，缺乏计划性，因此审计项目安排是否合理、科学，直接关系到审计质量好坏的问题。在审计项目安排时应考虑先急后缓，先重后轻，即提拔任用、换岗调离的先审，退岗退线的后审；重点单位、重点部门、重点资金、涉案人员的先审，经济总量小、经济权力小的后审。总体上要抓重点，对重点部门领导更要重点监督。
三是适当简化审计程序。对财政财务收支规模较小或人均预算较低，没有下属机构，资产规模较小，经济活动涉及面窄，影响范围不大，内部控制健全有效，历年审计结果表明能够遵守和执行各项财经纪律的部门和单位，实施简化的审计程序。在具体的操作上，可以采取审计组与党委组织部门干部考察小组 一同进 点，并即时送达审计通知书；审计组现场审计与组织部门考察小组干部考察程序同时实施，实现审计部门出具的审计结果报告与干部管理部门考察干部同步，更好地为党委任用干部服务。
（二）落实审计整改，清除滋生腐败土壤。
为确保审计整改意见落实到位，杜绝屡审屡犯现象，进一步清除滋生腐败土壤，树立审计反腐的权威：
一是完善法律法规。审计整改要在反腐倡廉及宏观经济管理中发挥作用，必须对包括《审计法》在内的有关法律法规进行完善补充，从法律上作出了具体规定，对审计机关、被审计单位以及其他相关单位的责任和义务予以明确，并规定各部门、各单位的“一把手”是审计整改工作第一责任人，对审计查出的问题要严格按照要求逐条逐项整改，规定整改期限，报告整改落实情况，制裁不整改措施，进一步确保审计整改在反腐倡廉及宏观经济管理中的地位和职能，增强审计整改的法律约束力和落实的强制力。
二是建立审计整改机制。一要建立审计整改报告制度。经济责任审计工作领导小组办公室于每年3月底前对上一年度审计整改工作进行全面总结分析，形成整改工作专题报告，经经济责任审计工作领导小组审定后报同级政府。经同级政府同意后，及时研究制订审计问题整改方案，向有关单位下发整改通知和整改要点。二要建立审计整改联动制度。每年经济责任审计工作领导小组抽调纪委、组织部、监察局、人事局、审计局组成联合检查组，加强对上一年度审计查出问题的整改方案落实情况进行检查，确保问题整改不走过场，进一步形成审计整改合力。
三要建立审计整改责任追究制度。经济责任审计工作领导小组根据联合检查组检查结果，对拒绝、拖延整改或审计整改不力的单位采取相应处理措施，包括责令相关单位在一定期限内完成整改；对违规问题比较多、整改不及时、不彻底的单位和责任人进行通报批评；依据有关党纪政纪、法律法规追究相关责任人的责任，以此增强领导干部对问题整改的重视程度，推动建立长效机制，防止屡审屡犯。
四是增强审计整改落实的可行性。审计人员要针对审计中发现的问题，结合被审计单位实际和经济社会发展大局，加强调查和分析研究，及时了解和把握新形势给审计对象带来的影响，找准审计服务改革的突破口，注重从制度、管理、机制上提出具有针对性、可操作性、时效性、建设性的审计整改建议，帮助被审计单位建章立制，加强财务管理，堵塞管理中的漏洞，增强审计整改落实的可行性。审计整改具备了完善的制度、优化的机制、强硬的手段和落实的可行性，就能够有力地促进审计整改落实工作，保证审计成果的充分转化利用和审计反腐倡廉职能的充分发挥。
（三）引入问责机制，增强审计反腐力度。
经济责任审计工作中违规事件仍然屡禁不止，原因就在于对官员问责制的缺失。因此，引入问责机制，是当前乃至今后审计对贪污舞弊等腐败行为保持强势发力，提高审计社会公信力的关键所在。
一是界定经济责任。实施经济责任审计行政问责，应当坚持实事求是、客观公正；权责一致、分清责任；违规必责、违法必究的原则。由审计部门对经济责任进行行政责任界定，也就是审计部门依法实施经济责任审计，对被审计的领导干部及其所在单位财政财务收支、管理使用的政府性资金的真实性、合法性和效益性作出审计评价，出具审计结果报告，确定被审计领导干部应承担的经济责任，包括主管责任与分管责任、直接责任与间接责任、集体决策责任与个人决策责任、工作失误责任与有意违规责任等方面。
二是明确问责主体。经济责任审计工作涉及到多个部门，经济责任审计联席会议成员单位一般包括：组织部门、纪检监察部门、审计部门、人事部门等。将经济责任审计结果纳入政府问责制体系中，并由审计部门参与问责，这就确立了审计部门作为经济责任审计行政问责的主体地位，同时审计部门要以经济责任审计联席会议办公室为平台，梳理审计结果发现的违规、违纪或违法问题，定期牵头召开审计结果情况分析会，及时出具审计移送处理书，提出责任追究依据和建议。
三是创建联动问责。根据审计部门出具的审计移送处理书，经经济责任审计联席会议领导小组审查后，按照干部管理权限和情节轻重程度，追究相关责任人员责任。对于一般性的问题，由组织部门出面进行谈话、教育，防止存在问题进一步发展；对于问题较多但够不上党纪政纪处分的，由纪检监察机关给予诫勉提醒、限期改正；对于工作失职造成严重损失或有经济问题的，交纪检监察机关立案查处，给予党纪政纪处分或组织处理；对于涉嫌犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。经济责任审计联席会议领导小组应将行政责任追究情况通报审计部门；组织、人事部门在考察干部时，应将责任追究结果写入干部考察材料，作为干部升迁任免的重要依据；经济责任审计联席会议领导小组将行政问责落实情况在公共媒体予以公开，通过舆论监督的方式推动经济责任审计在行政问责制中发挥更大的作用。建立审计监督、组织监督、纪检监督、司法监督和舆论监督有机结合的惩防联动体系。
四是加强审计立法。明确和细化问责的启动程序、问责事项的调查和确认程序、问责决定的形成程序、问责结果的公示程序和问责的监督程序。只有大力加强审计立法，积极推行行政问责制，才会大大提高审计工作的威慑效果，促进经济责任审计结果在行政问责制建设中的全面转化落实，更好地发挥经济责任审计在政府问责制建设中的专业化监督作用。
五是审计人员要做反腐倡廉的表率。要建立一支严守审计纪律，恪守审计职业道德，具有依法审计、客观公正、实事求是、清正廉洁的经济责任审计队伍，为推动经济社会可持续发展提供坚强保证。（叶淑英）
参考书目：
1、曾步望:推进经济责任审计在行政问责制建设中的作用浅析,审计署综合论坛.
2、郭晖:行政问责制：政府审计公信力提高的关键,中国信息报.
3、饶永志:《剖析审计整改难现象》,中国审计.
4、罗敏慧：深化领导干部经济责任审计的思考，中华会计网校.
一、当前经济责任审计在反腐倡廉中面临的主要问题
（一）审计反腐倡廉成效难体现。从近几年实践看，干部交流较频繁，交流的范围较大，而且多集中在某一时期，有时组织部门一次委托十几个或二十几个领导干部经济责任审计任务，审计机关被动接受任务，造成审计项目过于集中；一是审计干部力量不足，而审计任务繁重，特别遇到班子换届时，集中委托，突击审计，短时期完成，工作中难以做到查深查透，审计监督的质量和效果难以保证，加大了审计风险形成的可能性；二是干部人事工作的特殊规律，绝大多数领导干部经济责任审计项目是 “先离任，后审计”、“先提拔，后审计”，审计结果一般对领导干部任用难以产生直接影响，进而影响审计成效；三是现行审计程序周期持续较长，难以实现与干部管理部门的同步。在已完成的经济责任审计项目中，很多是在被审计单位人员已离任、继任者已上任或被审计人员已调到其他单位任职后审计的，这样最终使经济责任审计的结果应用滞后，必然影响了经济责任审计反腐倡廉作用的发挥，使经济责任审计成了“马后炮”、空摆设。
（二）审计整改防治腐败难到位。从近几年来各地审计整改工作的情况看，各地、各部门不断加大对审计查出问题的整改力度，能认真地纠正存在问题，审计整改工作总体上取得一定的成效。但也要看到，目前还有不少地区对审计查出问题没有完全整改到位，有些部门的领导对审计整改工作的认识不足，对一些应该整改却影响其部门利益的整改意见置之不理，束之高阁，整改更无从谈起；有些部门领导只注重对其有利的部分认真进行整改，有意识地采取选择性整改对策；有些审计查出的问题涉及到体制机制问题被审计单位也难以整改到位，由此出现一些审计查出的问题“屡审屡犯、屡犯屡审”的现象。又由于《审计法》及相关法律、法规对审计整改的落实没有作出明确的规定，缺乏相关的惩戒、制裁措施，审计整改的法律约束力不强，审计整改的落实缺乏强制力，导致审计整改难到位，滋生消极腐败现象的漏洞就难以及时堵塞，因此难以有效地从源头上预防和遏制腐败问题的发生。
（三）审计问责惩治腐败尚缺失。多年来的审计报告显示，一些部门（单位）仍存在违反财经制度规定的问题，比如：存在未按规定征收缴纳预算收入、未按规定用途使用专项资金、未落实收支两条线和专户管理规定、违规采购、还存在接受和使用不规范发票列支等严重问题。虽然早在2003年时任国家审计长李金华开启审计风暴以来,审计结果的触目惊心至今让世人难忘，然而在审计工作中违规事件却仍然屡禁不止，究其根源，就在于一些地方对于审计违法事件行政问责的力度不够，因审计违法而遭受行政问责的风险很小，这无形中助长了对于审计工作及其违法后果重视不够。由此可见，因我国行政体制中的种种制约作用，审计部门对于一些违规事件，更多的是强调发挥审计的建设性作用，审计风暴过后却是风平浪静，不能形成有效的问责风暴，这便是当前经济责任审计工作难以发挥更大作用的瓶颈所在。
二、审计机关在经济责任审计中发挥反腐倡廉作用的思考
（一）创新监督方法，提高审计反腐成效。
为了克服“先离后审、先升后审”带来项目集中、时间紧迫、应付审计、质量不高的问题，同时正确处理好干部人事工作与审计工作的关系：
一是积极探索任中审计，使审计监督长效化。大力推行领导干部任中经济责任审计，努力促进经济责任审计监督从事后监督向事中监督转变，变“离任审计”为“任中审计”，将领导干部经济责任审计的“关口”前移，对领导责任人的监督进行提前预警。积极安排任中审计项目，这样既便于组织人事部门及时掌握领导干部的经济业绩和责任，又便于审计机关全面调查了解情况和获取各种审计资料，对经济活动情况查深查透，有利于及时发现和查纠领导干部任期中存在的问题。同时，任中审计被审计单位配合主动性较高，有利于审计问题的及时纠正，有利于审计决定和审计意见的及时整改落实。
二是科学安排审计项目。基于经济责任审计具有特殊性，相当一部分审计项目事前不能确定，缺乏计划性，因此审计项目安排是否合理、科学，直接关系到审计质量好坏的问题。在审计项目安排时应考虑先急后缓，先重后轻，即提拔任用、换岗调离的先审，退岗退线的后审；重点单位、重点部门、重点资金、涉案人员的先审，经济总量小、经济权力小的后审。总体上要抓重点，对重点部门领导更要重点监督。
三是适当简化审计程序。对财政财务收支规模较小或人均预算较低，没有下属机构，资产规模较小，经济活动涉及面窄，影响范围不大，内部控制健全有效，历年审计结果表明能够遵守和执行各项财经纪律的部门和单位，实施简化的审计程序。在具体的操作上，可以采取审计组与党委组织部门干部考察小组 一同进 点，并即时送达审计通知书；审计组现场审计与组织部门考察小组干部考察程序同时实施，实现审计部门出具的审计结果报告与干部管理部门考察干部同步，更好地为党委任用干部服务。
（二）落实审计整改，清除滋生腐败土壤。
为确保审计整改意见落实到位，杜绝屡审屡犯现象，进一步清除滋生腐败土壤，树立审计反腐的权威：
一是完善法律法规。审计整改要在反腐倡廉及宏观经济管理中发挥作用，必须对包括《审计法》在内的有关法律法规进行完善补充，从法律上作出了具体规定，对审计机关、被审计单位以及其他相关单位的责任和义务予以明确，并规定各部门、各单位的“一把手”是审计整改工作第一责任人，对审计查出的问题要严格按照要求逐条逐项整改，规定整改期限，报告整改落实情况，制裁不整改措施，进一步确保审计整改在反腐倡廉及宏观经济管理中的地位和职能，增强审计整改的法律约束力和落实的强制力。
二是建立审计整改机制。一要建立审计整改报告制度。经济责任审计工作领导小组办公室于每年3月底前对上一年度审计整改工作进行全面总结分析，形成整改工作专题报告，经经济责任审计工作领导小组审定后报同级政府。经同级政府同意后，及时研究制订审计问题整改方案，向有关单位下发整改通知和整改要点。二要建立审计整改联动制度。每年经济责任审计工作领导小组抽调纪委、组织部、监察局、人事局、审计局组成联合检查组，加强对上一年度审计查出问题的整改方案落实情况进行检查，确保问题整改不走过场，进一步形成审计整改合力。
三要建立审计整改责任追究制度。经济责任审计工作领导小组根据联合检查组检查结果，对拒绝、拖延整改或审计整改不力的单位采取相应处理措施，包括责令相关单位在一定期限内完成整改；对违规问题比较多、整改不及时、不彻底的单位和责任人进行通报批评；依据有关党纪政纪、法律法规追究相关责任人的责任，以此增强领导干部对问题整改的重视程度，推动建立长效机制，防止屡审屡犯。
四是增强审计整改落实的可行性。审计人员要针对审计中发现的问题，结合被审计单位实际和经济社会发展大局，加强调查和分析研究，及时了解和把握新形势给审计对象带来的影响，找准审计服务改革的突破口，注重从制度、管理、机制上提出具有针对性、可操作性、时效性、建设性的审计整改建议，帮助被审计单位建章立制，加强财务管理，堵塞管理中的漏洞，增强审计整改落实的可行性。审计整改具备了完善的制度、优化的机制、强硬的手段和落实的可行性，就能够有力地促进审计整改落实工作，保证审计成果的充分转化利用和审计反腐倡廉职能的充分发挥。
（三）引入问责机制，增强审计反腐力度。
经济责任审计工作中违规事件仍然屡禁不止，原因就在于对官员问责制的缺失。因此，引入问责机制，是当前乃至今后审计对贪污舞弊等腐败行为保持强势发力，提高审计社会公信力的关键所在。
一是界定经济责任。实施经济责任审计行政问责，应当坚持实事求是、客观公正；权责一致、分清责任；违规必责、违法必究的原则。由审计部门对经济责任进行行政责任界定，也就是审计部门依法实施经济责任审计，对被审计的领导干部及其所在单位财政财务收支、管理使用的政府性资金的真实性、合法性和效益性作出审计评价，出具审计结果报告，确定被审计领导干部应承担的经济责任，包括主管责任与分管责任、直接责任与间接责任、集体决策责任与个人决策责任、工作失误责任与有意违规责任等方面。
二是明确问责主体。经济责任审计工作涉及到多个部门，经济责任审计联席会议成员单位一般包括：组织部门、纪检监察部门、审计部门、人事部门等。将经济责任审计结果纳入政府问责制体系中，并由审计部门参与问责，这就确立了审计部门作为经济责任审计行政问责的主体地位，同时审计部门要以经济责任审计联席会议办公室为平台，梳理审计结果发现的违规、违纪或违法问题，定期牵头召开审计结果情况分析会，及时出具审计移送处理书，提出责任追究依据和建议。
三是创建联动问责。根据审计部门出具的审计移送处理书，经经济责任审计联席会议领导小组审查后，按照干部管理权限和情节轻重程度，追究相关责任人员责任。对于一般性的问题，由组织部门出面进行谈话、教育，防止存在问题进一步发展；对于问题较多但够不上党纪政纪处分的，由纪检监察机关给予诫勉提醒、限期改正；对于工作失职造成严重损失或有经济问题的，交纪检监察机关立案查处，给予党纪政纪处分或组织处理；对于涉嫌犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。经济责任审计联席会议领导小组应将行政责任追究情况通报审计部门；组织、人事部门在考察干部时，应将责任追究结果写入干部考察材料，作为干部升迁任免的重要依据；经济责任审计联席会议领导小组将行政问责落实情况在公共媒体予以公开，通过舆论监督的方式推动经济责任审计在行政问责制中发挥更大的作用。建立审计监督、组织监督、纪检监督、司法监督和舆论监督有机结合的惩防联动体系。
四是加强审计立法。明确和细化问责的启动程序、问责事项的调查和确认程序、问责决定的形成程序、问责结果的公示程序和问责的监督程序。只有大力加强审计立法，积极推行行政问责制，才会大大提高审计工作的威慑效果，促进经济责任审计结果在行政问责制建设中的全面转化落实，更好地发挥经济责任审计在政府问责制建设中的专业化监督作用。
五是审计人员要做反腐倡廉的表率。要建立一支严守审计纪律，恪守审计职业道德，具有依法审计、客观公正、实事求是、清正廉洁的经济责任审计队伍，为推动经济社会可持续发展提供坚强保证。（叶淑英）
参考书目：
1、曾步望:推进经济责任审计在行政问责制建设中的作用浅析,审计署综合论坛.
2、郭晖:行政问责制：政府审计公信力提高的关键,中国信息报.
3、饶永志:《剖析审计整改难现象》,中国审计.
4、罗敏慧：深化领导干部经济责任审计的思考，中华会计网校.
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