“国家审计”对接“国家治理”的基本途径——学习刘家义审计长“浙江调研讲话”的几点体会
李先秋(湖北省团风县审计局)
【发布时间:2012年01月10日】
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    最近,笔者认真学习了刘家义审计长2011年12月23日在浙江调研时发表的重要讲话。通过学习思考,笔者收获了以下几点体会:

    一、审计长讲话是“国家审计”对接“国家治理”的指导思想

    刘家义审计长讲话指出:各级审计机关要继续深入贯彻落实科学发展观,牢固树立科学审计理念,坚持以维护广大人民群众的根本利益为根本目的,把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为出发点和落脚点,把维护国家经济安全作为首要任务,进一步履行依法审计职能,切实发挥审计在促进完善国家治理中的重要作用。
    刘家义审计长的讲话,最后提出了八大审计任务。一是进一步加强对党委、政府重大决策部署和调控举措落实情况的审计,促进政令畅通和经济社会平稳较快发展;二是加大对经济运行风险监测力度,切实维护经济安全;三是加大对民生工程、项目和资金审计力度,促进和谐社会建设;四是加大对资源环境保护开发审计力度,促进生态文明建设;五是加大对权力运行的监督制约力度,促进依法行政和领导责任制落实;六是加大体制性障碍、制度性缺陷的解决力度,促进深化改革和民主政治建设;七是加大对资金运行、投向的审计力度,推动“走出去”、“引进来”互动结合的开放型经济发展,促进对外开放;八是加大对重大违法违纪案件查处力度,促进反腐倡廉建设。
    笔者认为,刘家义审计长的讲话精神,精辟阐述了“国家审计”对接“国家治理”的指导思想和基本途径。这不仅仅只是针对浙江审计提出来的,而应该看作中国国家审计今后一个时期的工作目标和基本任务。

    二、“国家审计”为什么要对接“国家治理”?

    中国经济的发展,中国社会的进步,已经成为世界瞩目的焦点。在欣赏成就的同时,我们不应当忘记,无论是经济发展与社会进步的协调,还是自然资源与生产消耗的平衡,无论是增长速度与增长质量的同步,还是体制改革与风险代价的兼顾,经济发展和社会进步的进程中,有很多问题需要完善,而这个完善的过程就是国家治理。
    国家审计在国家治理这个系统工程中的角色,是依法用权力监督制约权力,是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。国家审计既是国家治理“战略”的重要组成部分,更是国家治理“战略”的监督、促成和实现力量。
    国家审计,是国家治理的产物,更是国家治理的工具。促进经济发展,推进法治进步,维护国家安全,保障社会稳定,是国家审计不懈的追求。
    国家审计机关有着众多的审计对象和多方面的职能,其资源相对于大量的被审计事项,永远是稀缺的。让稀缺的审计资源充分发挥作用的途径,就是要找到审计监督推动社会和经济健康发展的着力点。这个着力点,就是“国家审计对接国家治理”。

    三、“国家审计”对接“国家治理”的基本途径

    完善国家治理是中国长期持续稳定发展的内在要求,需要社会各种力量共同努力。国家审计是国家治理的工具,应该在国家治理过程中发挥不可替代的作用。实现国家治理的途径很多,单就审计监督而言,明确责任,落实责任,追究责任,是审计监督的责任所在,是国家治理的关键所在。连接国家审计和国家治理之间的桥梁,就是审计的“监督问责”。

    对接途径之一:探索政策执行效果审计,明确国家治理中的政府责任

    刘家义审计长讲话指出,审计机关要“进一步加强对党委、政府重大决策部署和调控举措落实情况的审计,促进政令畅通和经济社会平稳较快发展”。
    审计机关通过对各种公共政策的审计监督,可以让各级政府明确自己的决策在国家治理中要承担哪些责任。尤其要关注政府部门履行责任的有效性,积极开展政策执行效益审计。因为取之于民的资源,只有用之于民,并用出成效,才能满足纳税人的要求,这才是政府责任的最终归宿。
    为什么很多宏观调控措施难以贯彻到位?为什么很多经济发展的政策收效甚微?一个很重要的因素,就是一些政府机构成为经济发展失调的始作俑者,市场以及其他一些手段对政府已不起作用。如果政府的责任不能清晰界定,错位、越位和不到位的情况就会不断发生。

    对接途径之二,强化领导干部经济责任审计,促进权力责任法制化

    刘家义审计长在讲话中特别强调,要加大对权力运行的监督制约力度,促进依法行政和领导责任制落实。
    人们往往倾向于追求权力的法制化,却容易忽略责任的法制化。这样一来,由于获取权力和行使权力的成本太低,又进一步强化了政府及各部门追求权力的冲动。将责任法制化,至少有三个好处:一是抑制对公权的需求,避免公权的无限扩大可能对私权的侵犯;二是增强权力行使者的责任感,让他们时刻关注权力行使的后果,改善行政行为;三是为责任的评价和考核提供前提,也是为“问责制度”创造条件。

    对接途径之三,加大资源支配审计力度,落实政府有效支配社会资源的责任。

    刘家义审计长讲话强调,国家审计机关要“加大对民生工程、项目和资金的审计力度,促进和谐社会建设”,“加大对资源环境保护开发的审计力度,促进生态文明建设”,“加大对资金运行投向的审计力度,推动开放型经济发展,促进对外开放”。这三个加大力度,归结到一点,就是关注政府在预算执行过程中的责任。
    政府的责任有很多,但核心是有效支配社会资源。政府的预算分配是国家权力的集中体现,如何建立与这种权力相匹配的责任体系,应当成为全社会关注的焦点。
    从表面来看,如果没有明确的责任框架,预算的分配过程就有可能产生权力的寻租,因为不受制约的分配权,必将让资源自动流向对分配者最有利的方向。
    从深层次看,仅仅管住分配环节还不够,如果使用环节没有责任相配套,那么使用者追求资源分配最大化的冲动就会不断增长,而其非正常使用资源获得的不当得利,又有可能流转回到上一个分配环节。此来彼往,必将导致恶性循环。
    因此,通过审计监督,帮助政府建立刚性透明的预算分配制度,健全完整的预算资金使用绩效评价体系,配套严格的预算执行监督检查制度,是落实政府责任的重要环节。

    对接途径之四,加大违法违纪案件查处力度,促进廉洁行政和民主政治建设

    刘家义审计长讲话强调指出,国家审计通过加大对重大违法违纪案件查处力度,加大体制性障碍、制度性缺陷的解决力度,可以促进反腐倡廉建设,促进深化改革和民主政治建设。
    责任是推动民主与法制的着力点。国家审计关注责任,既是推动民主建设的需要,又是维护法制尊严的需要。在法治社会里,政府及其相关部门都享受法律赋予的权利,但也要承担法律赋予的责任,任何不承担责任的权力,都必将对社会公正造成伤害,最终导致法治的扭曲。
    加大对重大违法违纪案件查处力度,加大体制性障碍、制度性缺陷的解决力度,就要规避不依法行政导致的权力和责任的不对等。从政治的角度讲,是维护法律的尊严,让国家的每一个个体都能得到公平的待遇。从经济的角度讲,是维持市场规则的有效性,防止任何破坏规则的人获得非法利益。(李先秋)
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