从审计角度谈农村集体土地征用过程中农民补偿问题
刘建强 朱虹 王岩（审计署哈尔滨办）
随着城市化、工业化进程的加快，农村集体土地征用数量越来越多，我国出台了多项政策严把供地关，规范农用地转用手续，切实保障失地农民利益。然而，多年的审计发现，在现实的农村集体土地征用运作过程中还存在一些问题。下面就农民补偿中存在的问题和对策谈谈笔者的看法。
一、存在的主要问题
在审计过程中，笔者发现了如下两个看似矛盾的现象。
一是合规的征地方式农民参保意愿不强烈。审计人员在某市土地项目审计中发现，在农村集体土地征用过程中，失地农民参保意愿不强烈，有的甚至自愿放弃参保，而选择一次性补偿。究其原因，是因为当地农民需要一次性缴纳15年的参保费用，才能在60岁后享受到农民社保政策。对于面朝黄土背朝天的农民来讲，积蓄很少，一次性缴纳额度较高的参保费用有困难，所以很多农民不得不放弃长远的社会保障问题。
二是不合规的土地征用农民对补偿方式却容易接受。另一个案例是某工业园采用以租代征的方式征用了农村集体土地，村集体仍保留对土地的所有权，采用土地入股的方式保留土地分红。相关村将土地折价入股落户企业并享有相应的股权。审计实地走访的8户村民，均认为这种土地流转形式比直接征为国有要好，农民在全额得到征地补偿后，又可以在企业打工或者形成的收益中分一杯羹。让农民分享土地增值带来的收益，一定程度上保护了农民的利益，合乎农民自身的意愿。
以上两个案例看似矛盾，却反映出当前农村集体土地征用过程中补偿制度存在的深层次问题。一是征地补偿低，失地农民生活保障困难。对农民来讲，土地不仅是生产资料，同时也是赖以生存的重要资产。大部分的农民一旦失去土地，也就失去了稳定的收入来源，就意味着失业和失去生活保障，难以生存或维持原有的生活水平。农民失地后失业的情况很多，部分劳动力尤其是“4050”人员很难在二三产业中找到合适的工作岗位。部分农民陷入失地又失业的困境，仅靠征地补偿款来维持生计，而有限的征地补偿款不足以维持农民的现实生活和长远生计。在许多地区，还没有建立起失地农民社会保障体系。虽然部分地区采取措施来解决失地农民社保问题，失地农民参加社保的数量增加，但保障水平低等问题还普遍存在。二是农民对征地几乎没有知情权、参与权，土地财产权利无法得到保障，农民与政府之间产生了很大的分歧，存在着较多矛盾。在实际征地过程中，农民得到较低补偿，却失去了生活的来源，而农用地转为国有土地后的巨额收益农民却不能分享，形成巨大的利益反差。对于农民来说，其征地意愿是不强烈的，其利益也是不能得到充分保障的。我国《土地管理法》规定土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算，而与被征地的区位、经济社会发展水平和市场价值无关。征地补偿标准游离于土地市场价格之外，农民所获得的补偿与土地征收后的巨额增值没有任何关系。
二、对策研究
我国需要建立的是失地农民后期生活保障的一种长效机制，这样才能让农民满意和放心。国家政策规定“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。做好被征地农民就业培训和社会保障工作”。为促进社会和谐，维护公平正义，要以是否符合最广大人民的根本利益为出发点，切实开展征地补偿工作。
一是加强农村集体土地征用制度建设。《宪法》和《土地管理法》都有国家为了公共利益的需要可依法对土地实行征用的规定，但法律却缺乏对公共利益界定的明确规定，加之农村集体在征地问题上没有自主权、缺乏发言权等，为各地土地滥用创造了条件，从而导致了征地行为的不规范。根据《土地管理法实施条例》的有关规定，补偿安置的不同争议、意见由政府协调，协调不成的由政府裁决，但不影响征地方案的实施。这种征地程序无法保护失地农民的合法权益。
二是明晰土地产权，理顺权利关系。为充分保证土地流转过程中农民的权益，从产权角度看，需要赋予农民土地的所有权、经营权、继承权、抵押权、入股权、转让权、收益权、处置权等多项权利，这是失地农民获得以土地市场价为基础确定补偿费的前提，也是保障失地农民权益的必要条件。
三是提高补偿标准，健全分配机制。征地补偿要综合考虑土地质量、用途、区位、当地城镇居民社会保障水平和农民未来发展需要等因素，确定合理的补偿标准，尤其要注重土地的社会保障功能。政府应在不断提高征地补偿标准的基础上，实现征地补偿与土地市场价格挂钩，最终实现补偿标准由市场来确定的机制。
四是保障基本生活，强化社会保险。根据我国的基本国情和失地农民的实际情况，建立失地农民社会保障体系既要考虑维持其基本生活，又要保证其可持续发展。为此，首先要建立适当水平的最低生活保障，将其纳入保障序列，不得以其曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除，以此保障其生活水平不低于国家公布的最低生活水平线；其次要健全失地农民社会养老保险，以不同形式保障其利益；再次要建立多形式、多层次的医疗保险制度，包括社会医疗救助、新型合作医疗保障和商业保险等，从根本上解决失地农民看病难、看病贵问题。（刘建强 朱虹 王岩）
一、存在的主要问题
在审计过程中，笔者发现了如下两个看似矛盾的现象。
一是合规的征地方式农民参保意愿不强烈。审计人员在某市土地项目审计中发现，在农村集体土地征用过程中，失地农民参保意愿不强烈，有的甚至自愿放弃参保，而选择一次性补偿。究其原因，是因为当地农民需要一次性缴纳15年的参保费用，才能在60岁后享受到农民社保政策。对于面朝黄土背朝天的农民来讲，积蓄很少，一次性缴纳额度较高的参保费用有困难，所以很多农民不得不放弃长远的社会保障问题。
二是不合规的土地征用农民对补偿方式却容易接受。另一个案例是某工业园采用以租代征的方式征用了农村集体土地，村集体仍保留对土地的所有权，采用土地入股的方式保留土地分红。相关村将土地折价入股落户企业并享有相应的股权。审计实地走访的8户村民，均认为这种土地流转形式比直接征为国有要好，农民在全额得到征地补偿后，又可以在企业打工或者形成的收益中分一杯羹。让农民分享土地增值带来的收益，一定程度上保护了农民的利益，合乎农民自身的意愿。
以上两个案例看似矛盾，却反映出当前农村集体土地征用过程中补偿制度存在的深层次问题。一是征地补偿低，失地农民生活保障困难。对农民来讲，土地不仅是生产资料，同时也是赖以生存的重要资产。大部分的农民一旦失去土地，也就失去了稳定的收入来源，就意味着失业和失去生活保障，难以生存或维持原有的生活水平。农民失地后失业的情况很多，部分劳动力尤其是“4050”人员很难在二三产业中找到合适的工作岗位。部分农民陷入失地又失业的困境，仅靠征地补偿款来维持生计，而有限的征地补偿款不足以维持农民的现实生活和长远生计。在许多地区，还没有建立起失地农民社会保障体系。虽然部分地区采取措施来解决失地农民社保问题，失地农民参加社保的数量增加，但保障水平低等问题还普遍存在。二是农民对征地几乎没有知情权、参与权，土地财产权利无法得到保障，农民与政府之间产生了很大的分歧，存在着较多矛盾。在实际征地过程中，农民得到较低补偿，却失去了生活的来源，而农用地转为国有土地后的巨额收益农民却不能分享，形成巨大的利益反差。对于农民来说，其征地意愿是不强烈的，其利益也是不能得到充分保障的。我国《土地管理法》规定土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算，而与被征地的区位、经济社会发展水平和市场价值无关。征地补偿标准游离于土地市场价格之外，农民所获得的补偿与土地征收后的巨额增值没有任何关系。
二、对策研究
我国需要建立的是失地农民后期生活保障的一种长效机制，这样才能让农民满意和放心。国家政策规定“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。做好被征地农民就业培训和社会保障工作”。为促进社会和谐，维护公平正义，要以是否符合最广大人民的根本利益为出发点，切实开展征地补偿工作。
一是加强农村集体土地征用制度建设。《宪法》和《土地管理法》都有国家为了公共利益的需要可依法对土地实行征用的规定，但法律却缺乏对公共利益界定的明确规定，加之农村集体在征地问题上没有自主权、缺乏发言权等，为各地土地滥用创造了条件，从而导致了征地行为的不规范。根据《土地管理法实施条例》的有关规定，补偿安置的不同争议、意见由政府协调，协调不成的由政府裁决，但不影响征地方案的实施。这种征地程序无法保护失地农民的合法权益。
二是明晰土地产权，理顺权利关系。为充分保证土地流转过程中农民的权益，从产权角度看，需要赋予农民土地的所有权、经营权、继承权、抵押权、入股权、转让权、收益权、处置权等多项权利，这是失地农民获得以土地市场价为基础确定补偿费的前提，也是保障失地农民权益的必要条件。
三是提高补偿标准，健全分配机制。征地补偿要综合考虑土地质量、用途、区位、当地城镇居民社会保障水平和农民未来发展需要等因素，确定合理的补偿标准，尤其要注重土地的社会保障功能。政府应在不断提高征地补偿标准的基础上，实现征地补偿与土地市场价格挂钩，最终实现补偿标准由市场来确定的机制。
四是保障基本生活，强化社会保险。根据我国的基本国情和失地农民的实际情况，建立失地农民社会保障体系既要考虑维持其基本生活，又要保证其可持续发展。为此，首先要建立适当水平的最低生活保障，将其纳入保障序列，不得以其曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除，以此保障其生活水平不低于国家公布的最低生活水平线；其次要健全失地农民社会养老保险，以不同形式保障其利益；再次要建立多形式、多层次的医疗保险制度，包括社会医疗救助、新型合作医疗保障和商业保险等，从根本上解决失地农民看病难、看病贵问题。（刘建强 朱虹 王岩）
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