简体 | 繁體 | English | 网站地图
   
当前位置: 首页  >  审计之窗  >  综合论坛 > 正文
 
国家审计与国家治理中的控制
章轲 刘瑛 梁晶(审计署境外审计司)
 
【时间:2012年01月05日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    国家是一个庞大的系统,而国家治理则是一个复杂的系统过程。在国家治理的系统过程中,需要不同的机构分别担负起决策系统、执行系统和监督控制系统的角色,承担相应职责。监督控制系统是指控制主体通过实施控制行为、控制活动和控制方式等使被控制对象达到预定的理想状态,它使被控制对象趋于某种需要的稳定状态。国家审计是依法用权力制约权力的控制方式、控制行为和控制活动的集合,因此毫无疑义地成为国家治理系统中内生的监督控制系统之一,服务于国家治理的决策系统,对国家治理的执行系统实施监督、控制、约束和改进。

    斯宾塞认为,社会与生物有机体在实质上是一致的。用生物学的概念来类比社会和国家,固然有一定的局限性,但提供了一条人们理解和认知复杂社会现象、领会国家治理方式的便捷路径。国家审计作为国家治理中内生的监督控制系统之一,其本质是国家治理这个大系统中的“免疫系统”。之所以可以被称为国家治理系统中独特的“免疫系统”,是因为国家审计通过发挥信息收集、正反馈控制、负反馈控制和前馈控制等监督控制系统的作用,在国家治理体系中具备揭露、抵御、改进和预防等“免疫系统”功能。

    一、国家审计在国家治理中通过发现问题发挥揭露功能

    作为国家治理的“免疫系统”,国家审计发挥的第一个功能是对信息的收集、加工和再提供,也就是揭露功能。首先,国家审计通过查错纠弊、揭露问题,抵御各种对国家治理过程的侵害,改进国家治理。揭露问题是国家审计实施前馈控制、发挥预防作用的基础和前提,决不是目标和终点。其次,揭露是制约权力的需要。根据法律规定,将不符合法律和秩序的权力运行揭露出来,将责任与权力不匹配的事实揭露出来,国家审计就能帮助国家将各种权力约束在其规定的边界之内。再次,揭露是维护法律和秩序尊严的前提,及时揭露在某些领域对法律和秩序的系统背离,国家治理者才有机会深入思考到底是需要利用国家强制力进行惩处,还是需要调整完善现有的法律和秩序。

    二、国家审计在国家治理中通过纠正偏差发挥抵御功能

    作为国家治理的“免疫系统”,国家审计发挥的第二个功能是抵御功能。抵御功能的实质是纠正偏差,纠正对法律和秩序的偏离和破坏。从控制论的角度,抵御功能或纠正偏差,属于典型的负反馈控制。负反馈控制的意义在于,国家审计机关以事先确认的一组标准或目标为基准,去观察和检查被审计事项或活动,从中发现偏差。在假设原定标准和目标正确的情况下消除偏差,让活动回归到原定的标准和目标上来,重新达成原定的稳定状态。在国家审计实践中,维护国家意志、维护法律尊严、维护社会秩序,打击违法违规行为,是国家审计通过负反馈机制发挥抵御功能的典型表现。

    三、国家审计在国家治理中通过促进完善发挥改进功能

    作为国家治理的“免疫系统”,国家审计发挥的第三个功能是改进功能,也称为建设性作用。国家审计在国家治理中发挥改进功能(建设性作用),不仅能揭露问题,更能对产生这些问题的原因,进行从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析,并提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议,提高经济社会运行质量和绩效,推动经济社会全面协调可持续发展。
    从控制论的角度看,建设性作用和改进功能,属于典型的正反馈控制。正反馈控制的意义在于,国家审计机关通过检查被审计事项或活动,发现了与原定标准或目标的差异,但经过认真的研究,认为这种差异是“好的”,需要调整的不是活动本身,而是原定的标准和目标。哈罗德•孔茨认为,在某些情况下,控制可能导致确立新的目标、提出新的计划、改变组织机构、改变人员配备、或在指挥和领导方法上作出重大的改变等。正反馈对于整个国家治理的系统而言,往往意味着打破原定的平衡,并在新的水平上达成新的平衡,实现新的稳定。面对快速变革和改革开放的客观环境,国家审计机关以国家长治久安为目标,不断促进完善法律、改革体制、改善机制和优化政策的过程,是国家审计通过正反馈机制发挥建设性作用的典型表现。

    四、国家审计在国家治理中通过提示风险发挥预防功能

    作为国家治理的“免疫系统”,国家审计发挥的第四个功能是预防警示功能,从控制论的角度看,称为前馈。前馈控制,也称为预先控制或预防,是指通过观察现状、收集信息,总结教训和把握规律,最大限度地预测未来可能出现的问题,并提前采取有关措施,以消除未来可能产生的偏差。前馈与反馈不同,往往在事前或事件的初期阶段采取行动,而反馈则基本出现在事后,至少也是在事件的后期阶段。前馈和反馈作为控制的两类不同方式,各有利弊。反馈在事后,对事件本身可能产生的损失或伤害无能为力,但因为掌握的信息全,可以得出更加全面、合理的结论,反馈控制行为往往更加合理。前馈发生在事前或事中,具有前瞻性和时效性,有望避免事件本身可能带来的损失,但因其掌握的信息不全面,前馈控制的不确定性和风险也很大。
    当然,前馈控制和反馈控制并不能相互孤立和割裂,在国家审计实践中,不断缩短前馈控制和反馈控制的周期,不断更新前馈控制前的信息,综合使用前馈控制和反馈控制,都是扬长补短的好办法。国家审计机关发挥独立、客观、公正等优势,及时发现苗头性、倾向性问题,及早感受风险,提前发出警报,发挥预警作用,促进国家和被审计单位建立制度、及时应对、防微杜渐,这些都是国家审计发挥预防功能的途径。2008年汶川特大地震灾难发生后,全国各级审计机关迅速行动起来,按照“力争不出问题、少出问题,至少不出大问题”的指导思想,采取果断行动,实施跟踪审计,将救灾款物发放、临时安置建设和恢复重建工程统一纳入审计监督的总体布局,一方面以高压态势极大地提高了该领域顶风作案的违法成本,降低了舞弊概率;另一方面建设性地推动了一系列规章制度甚至工作程序的建立,提前堵塞了可能存在的漏洞,使抗震救灾和灾后重建成为中国在全世界的样板工程。2008年下半年,国际金融危机爆发初期,审计署为更好地贯彻中央关于促进经济平稳较快发展的政策措施,不失时机地组织了一系列审计调查,揭示和分析了金融危机对我国实体经济的影响及趋势、对不同行业的影响程度、对部分企业的冲击以及一些应对政策措施落实中需要解决的困难和问题,并提出了相关对策建议。国务院领导高度重视,批示有关部门认真研究,取得了很好成效。
    到目前为止,国家还是保护公民利益、维护社会秩序最重要的载体,在社会进步到国家消亡之前,实施国家治理、维护国家安全都是一个不可回避的重要话题。国家审计因为其依法用权力制约权力的控制方式、控制行为和控制活动的集合,和具备揭示、抵御、改进和预防等功能,毫无疑义地成为国家治理系统内生的控制系统或“免疫系统”,因而享有不可动摇的宪法地位。从国家治理角度看国家审计,为我们了解国家审计本质特征、把握国家审计发展规律、推动国家审计科学发展提供了更高的视角和更广的平台。(章轲  刘瑛  梁晶)
【关闭】    【打印】
 
版权信息
主办单位:中华人民共和国审计署办公厅  技术支持:审计署计算机技术中心 网站电话:010-62150912\0929\0990  
地址:北京市丰台区金中都南街17号(邮编:100073) 备案编号:京ICP备19011981号  建议使用分辨率:1024×768