开展绩效审计 建设效能政府
王振旭（湖南省衡阳市审计局）
摘要：把绩效审计纳入政府效能建设体系，通过绩效审计来对政府财政资金和公权力进行监督制约以及绩效评估并将之公开、公告，使公众通过绩效审计来对政府行为进行了解、评价，能够更有利的促进政府政务公开、建设效能政府。因此，建立效能政府，必须绩效审计先行。
关键词：绩效审计 效能政府建设
绩效审计，目前，虽然对其具体概念表述有所不同，但本质是一致的，即指由独立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对被审单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行审查、分析，评价经济效益的优劣，提出改进建议，促进其管理、提高效益的一种独立性的监督活动。
效能政府应该是工作效率高，能力高，清正廉明、全心全意为大众服务，努力提高我国国际地位的政府。加强政府的行政执行力建设，提高政府的行政效能，是推动经济社会发展的必然要求。强化政府的行政执行力，就应建力行政执行的责任链条，完善行政执行的考评、监督机制。建立完善的政府系统内部效能管理体系，是提高行政执行力的关键环节。强化政府责任，建设效能政府，又是一个长期的、渐进的过程，需要各方面的不懈努力。为实现创新政府内部监督体系，加大政府系统内部效能目标管理和责任追究工作力度，切实加强行政执行力建设，审计部门的责任是对政府财政资金及其公共行为进行审计评价和绩效评估。国家审计机关开展绩效审计，主要目的是评价政府财政资金和公共资源运用的节约、效率和效果，反映政府或者项目管理的体制等方面存在的问题，提出相应的改进意见和建议，积极发挥审计监督的建设性作用。把绩效审计纳入政府效能体系建设，通过绩效审计来对政府财政资金和公权力进行监督制约以及绩效评估并将之公开、公告，使公众通过绩效审计来对政府行为进行了解、评价，能够更有利的促进政府政务公开、建设效能政府。因此，建立效能政府，必须绩效审计先行。这就要求审计机关必须紧紧围绕建立政府效能管理体系的工作目标，坚持行政权力运用到哪里，财政资金使用到哪里，审计监督就跟踪到哪里的原则，以科学发展观作为行动导向，通过稳步推进绩效审计，来推进政府效能建设进程。
政府所承担的公共管理责任能否得到优质高效的落实，需要建立一整套行之有效的绩效管理体制，其中，开展绩效审计是一个关键性的要素。那么，在政府行政责任体系建设过程中，审计机关如何发挥作用，特别是在目前绩效审计尚未全面开展的情况下，审计机关又是在相对独立的审计模式的情况下，如何在现有的部门预算执行审计、财政财务收支审计、政府投资项目审计和经济责任审计中注入绩效审计内容，如何在审计结论中体现绩效审计目标，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失，重点揭露因政府部门办事拖拉、效率低下所造成的政府公信力缺失等问题，从而逐步实现对所有重大财政资金以及公共行为进行全面绩效审计，以此来加强对权力运行的制约和监督，促进行政体制改革措施落实到位，促使财政公共支出更加合理有效，政府权力运行更加公开、透明、高效，真正建立效能政府，这是各级审计机关面临的现实而又严肃的课题。就审计机关而言，要搞好绩效审计，为建设效能政府作出应有贡献，必须在绩效审计工作中注重抓好以下几项重点工作：
一要突破绩效审计的法律瓶颈，将绩效审计纳入法制化程序。
绩效审计工作要取得实效，必须得到必要的立法支持。而我国迄今尚未出台相关的法律法规，使绩效审计工作缺乏法律约束和制度保障。审计法已经明确规定了“审计机关对有关财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，这给我们提供了足够的“立法”空间。各级审计机关应结合地方审计工作实际，加强地方政府的“小立法”工作，在法律框架内，结合效能政府、责任政府建设，制定具有前瞻性的地方法规（政府规范性文件），以弥补法律资源的不足，为开展绩效审计提供监督保障，这一点，《深圳经济特区审计监督条例》值得借鉴与学习。
二要积极探索建立绩效审计评价指标体系的有效途径，为开展绩效审计提供抓手。
对政府各部门进行绩效评价是健全行政效能体系的重要手段之一。但目前我国政府职能部门、带有政府色彩的公共服务部门数量众多、类型复杂、工作性质各不相同，找出一套通用的绩效评价指标体系是不现实的，特别是政府财政支出项目千差万别，其可比性差，指标体系亦不能以篇盖全。因此，既要建立具有普遍指导意义的整体绩效审计指标评价体系（从整体上根据绩效审计要达到的目的设计一些通用的指标），又要分门别类，根据不同行业建立不同的行业绩效审计指标评价体系，只有同步进行，互有补充，才能逐步建立具有可操作性的绩效审计评价指标体系。
三要探索绩效审计的实现方式，切实提高绩效审计的有效性。
绩效审计是审计机关对政府及其部门所发生的经济活动的经济性、效率性和效果性进行审查和评价，提供政府及其公共部门经济责任履行情况的信息，促进公共资源管理者、使用者改进工作，更好地履行经济责任。就目前情况而言，各级审计机关很少有全面开展绩效审计的情况，那么只能边摸索、边审计，坚持两步走，一面结合当前已经开展的财政财务收支审计、经济责任审计、固定资产投资审计等常规性审计，结合真实性、合法性，关注效益性，逐步摸索效益审计的方式、方法。这种以结合为主的方式将在今后一定时期内发挥主导作用。另一方面，有条件的审计机关可以有针对性的选择一些有代表性的、专业性、技术性不强的审计项目如固定资产投资类项目以效益性作为目标进行试审，从中找出规律性的指标，进而建立政府投资项目绩效审计评价指标体系的一般模式。同时，结合绩效审计评价试点情况，努力建立绩效审计报告的框架结构，确立绩效审计报告格式。并逐步扩展到其他领域，通过总结经验、规律，摸索出一套行之有效的效益审计方法、方式。
四要逐步建立和完善跟踪问责长效机制。
一是各级政府应该逐步建立绩效审计结果政府常务会议研究制度，在政府常务会议上研究绩效审计结论，对绩效审计发现的问题整改进行专题部署，对审计建议采纳进行专题研究。二是各级人大每年应该专题听取审计机关代表政府所作的绩效审计工作报告，强化人大对绩效审计工作的法制监督，通过人大的立法监督，使绩效审计结果能得到有效传递、反馈和处理，保证绩效审计成为公共管理的基本环节，在对绩效审计查出的问题严肃查处以及建议落实方面，各级人大及其常委会还可发挥更大的作用。各级人大在每年对“一府两院”的工作报告进行审议时，可以要求对前一年审计出的问题的处理情况作为报告的内容之一，包括有关问题是否查清，有关责任人是否承担了应该承担的行政责任或法律责任，有关审计建议是否得到有效执行，这种审计问题整改报告机制，有助于完善绩效审计的过程，从而促进公共管理部门自觉而有效地开展绩效审计整改提高工作。三是审计部门必须积极与公检法司、纪检监察、组织人事部门进行沟通协调，通过联合发文、联合检查、移送处理等形式，逐步确立问责程序、问责方式和问责标准，将绩效责任追究制度化、规范化，强化对财政违纪违法和浪费财政资金行为的责任追究，强化对政府公权力运行的全程监督机制，充分发挥绩效审计在效能政府建设中的应有作用。
五要提高绩效审计的透明度，加强社会对绩效审计的依法监督。
公开、公正、公平是所有政府机构运作所能达到的最佳境界，只有公开透明才能确保公正、公平，绩效审计在阳光下运行，将在最大的程度上确保审计结果的公平、公正。要将政府建设成为行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理机关，公开、透明是最好的抓手。政府绩效审计信息的公开化，将推动各级政府职能部门行政行为的公开透明进程。审计机关必须将提高审计工作的透明度作为一项必要的工作程序，逐步提高审计过程各环节的透明度，尽快推行审计机关对外公布审计结果的制度并加以规范，公开透明不仅是绩效审计管理内在的需要，也是提高绩效审计成效的必要途径。
长期以来，各级审计机关并没有真正建立审计结果公告制度，只有少量的审计结果按需要并经批准通过新闻媒体予以公布，这方面信息公开的力度有待于进一步加大。按照公正透明的要求及国际上许多国家的做法，除涉密级资料以外，对社会公布审计结果势必大大增强审计工作的透明度。一方面社会公众可以更加了解和支持审计工作，宣传审计成效，从而增强审计监督的权威性，为审计工作创造良好的社会环境。另一方面也在实际上加强了社会各界对审计部门是否依法审计以及审计质量等情况的监督，而通过加强社会对绩效审计的监督，可以促进政府绩效审计在规范我国经济发展秩序和政府公权力运行方面发挥越来越重要的作用。
六要以人为本，不断提高绩效审计队伍素质。
当前，各级审计机关尤其是基层审计机关审计人员的业务素质和政治思想素质仍不能完全适应绩效审计要求。在审计人员结构上，仍是财政财务收支审计人员多，综合型审计人员少，绝大多数审计人员是会计、审计等经济类专业毕业，而熟悉经济，法律、管理和工程技术、工程造价等方面知识的复合型人才少；在现有审计人员中工作经历比较单一的人员多，而具有经过多个经济管理部门工作阅历的人员少，缺乏具有宏观视野、能站在不同角度看待和审视问题的审计人员；在业务能力上，查处问题的能力强，能进行综合分析问题和提升审计质量、运用审计成果的能力弱；在审计人员思维方式上，财政财务收支审计已形成了较固定的思维方式，对如何转变思想观念，紧跟现代审计发展形势，提升审计层次研究较少，谈到绩效审计，总觉得距离很远，困难大于希望，跟不上形势发展的要求。绩效审计视野宽、范围广、要求高、难度大，又没有成熟的经验可以借鉴，为了适应形势的发展，审计机关应有针对性地开展绩效审计业务培训，组织精干人员对各类行业进行绩效审计试审，逐步建立一支高素质的绩效审计队伍。一是结合某些行业或领域的绩效审计试点，进行审前培训、审中学习、审后总结，使参审人员在审计工作实践中得到锻炼，增长知识、提高实际工作能力。二是引进技术和人才，重点引进工程技术以及工程造价和政府行政管理方面的专门人才。三是选派审计人员外出培训，掌握一定的诸如工程、计算机、管理学、心理学、法律等现代科学管理知识和相关专业知识，使审计人员尽快掌握绩效审计的本领。四是逐步创造条件建立行业绩效审计专家人才库，帮助并指导绩效审计工作。
当前，审计的“免疫系统”功能已经成为审计工作总体目标的重要内容，通过推进政府绩效审计将增强审计在国民经济建设和发展中的“免疫系统”作用。通过全面推进绩效审计，将不断促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，不断推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府机关责任追究制。我们可以预见，绩效审计必将成为国家审计的主流趋势，在今后和更长一段时期内，绩效审计将是我国国家审计的重要任务之一，各级审计机关尤其是地市以下审计机关必须拿出勇气，不畏艰难，敢于探索，结合审计工作实践，不断开展和推进绩效审计工作，从而进一步促进效能政府建设，发挥审计机关的“免疫系统”作用。（王振旭）
关键词：绩效审计 效能政府建设
绩效审计，目前，虽然对其具体概念表述有所不同，但本质是一致的，即指由独立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对被审单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行审查、分析，评价经济效益的优劣，提出改进建议，促进其管理、提高效益的一种独立性的监督活动。
效能政府应该是工作效率高，能力高，清正廉明、全心全意为大众服务，努力提高我国国际地位的政府。加强政府的行政执行力建设，提高政府的行政效能，是推动经济社会发展的必然要求。强化政府的行政执行力，就应建力行政执行的责任链条，完善行政执行的考评、监督机制。建立完善的政府系统内部效能管理体系，是提高行政执行力的关键环节。强化政府责任，建设效能政府，又是一个长期的、渐进的过程，需要各方面的不懈努力。为实现创新政府内部监督体系，加大政府系统内部效能目标管理和责任追究工作力度，切实加强行政执行力建设，审计部门的责任是对政府财政资金及其公共行为进行审计评价和绩效评估。国家审计机关开展绩效审计，主要目的是评价政府财政资金和公共资源运用的节约、效率和效果，反映政府或者项目管理的体制等方面存在的问题，提出相应的改进意见和建议，积极发挥审计监督的建设性作用。把绩效审计纳入政府效能体系建设，通过绩效审计来对政府财政资金和公权力进行监督制约以及绩效评估并将之公开、公告，使公众通过绩效审计来对政府行为进行了解、评价，能够更有利的促进政府政务公开、建设效能政府。因此，建立效能政府，必须绩效审计先行。这就要求审计机关必须紧紧围绕建立政府效能管理体系的工作目标，坚持行政权力运用到哪里，财政资金使用到哪里，审计监督就跟踪到哪里的原则，以科学发展观作为行动导向，通过稳步推进绩效审计，来推进政府效能建设进程。
政府所承担的公共管理责任能否得到优质高效的落实，需要建立一整套行之有效的绩效管理体制，其中，开展绩效审计是一个关键性的要素。那么，在政府行政责任体系建设过程中，审计机关如何发挥作用，特别是在目前绩效审计尚未全面开展的情况下，审计机关又是在相对独立的审计模式的情况下，如何在现有的部门预算执行审计、财政财务收支审计、政府投资项目审计和经济责任审计中注入绩效审计内容，如何在审计结论中体现绩效审计目标，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失，重点揭露因政府部门办事拖拉、效率低下所造成的政府公信力缺失等问题，从而逐步实现对所有重大财政资金以及公共行为进行全面绩效审计，以此来加强对权力运行的制约和监督，促进行政体制改革措施落实到位，促使财政公共支出更加合理有效，政府权力运行更加公开、透明、高效，真正建立效能政府，这是各级审计机关面临的现实而又严肃的课题。就审计机关而言，要搞好绩效审计，为建设效能政府作出应有贡献，必须在绩效审计工作中注重抓好以下几项重点工作：
一要突破绩效审计的法律瓶颈，将绩效审计纳入法制化程序。
绩效审计工作要取得实效，必须得到必要的立法支持。而我国迄今尚未出台相关的法律法规，使绩效审计工作缺乏法律约束和制度保障。审计法已经明确规定了“审计机关对有关财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，这给我们提供了足够的“立法”空间。各级审计机关应结合地方审计工作实际，加强地方政府的“小立法”工作，在法律框架内，结合效能政府、责任政府建设，制定具有前瞻性的地方法规（政府规范性文件），以弥补法律资源的不足，为开展绩效审计提供监督保障，这一点，《深圳经济特区审计监督条例》值得借鉴与学习。
二要积极探索建立绩效审计评价指标体系的有效途径，为开展绩效审计提供抓手。
对政府各部门进行绩效评价是健全行政效能体系的重要手段之一。但目前我国政府职能部门、带有政府色彩的公共服务部门数量众多、类型复杂、工作性质各不相同，找出一套通用的绩效评价指标体系是不现实的，特别是政府财政支出项目千差万别，其可比性差，指标体系亦不能以篇盖全。因此，既要建立具有普遍指导意义的整体绩效审计指标评价体系（从整体上根据绩效审计要达到的目的设计一些通用的指标），又要分门别类，根据不同行业建立不同的行业绩效审计指标评价体系，只有同步进行，互有补充，才能逐步建立具有可操作性的绩效审计评价指标体系。
三要探索绩效审计的实现方式，切实提高绩效审计的有效性。
绩效审计是审计机关对政府及其部门所发生的经济活动的经济性、效率性和效果性进行审查和评价，提供政府及其公共部门经济责任履行情况的信息，促进公共资源管理者、使用者改进工作，更好地履行经济责任。就目前情况而言，各级审计机关很少有全面开展绩效审计的情况，那么只能边摸索、边审计，坚持两步走，一面结合当前已经开展的财政财务收支审计、经济责任审计、固定资产投资审计等常规性审计，结合真实性、合法性，关注效益性，逐步摸索效益审计的方式、方法。这种以结合为主的方式将在今后一定时期内发挥主导作用。另一方面，有条件的审计机关可以有针对性的选择一些有代表性的、专业性、技术性不强的审计项目如固定资产投资类项目以效益性作为目标进行试审，从中找出规律性的指标，进而建立政府投资项目绩效审计评价指标体系的一般模式。同时，结合绩效审计评价试点情况，努力建立绩效审计报告的框架结构，确立绩效审计报告格式。并逐步扩展到其他领域，通过总结经验、规律，摸索出一套行之有效的效益审计方法、方式。
四要逐步建立和完善跟踪问责长效机制。
一是各级政府应该逐步建立绩效审计结果政府常务会议研究制度，在政府常务会议上研究绩效审计结论，对绩效审计发现的问题整改进行专题部署，对审计建议采纳进行专题研究。二是各级人大每年应该专题听取审计机关代表政府所作的绩效审计工作报告，强化人大对绩效审计工作的法制监督，通过人大的立法监督，使绩效审计结果能得到有效传递、反馈和处理，保证绩效审计成为公共管理的基本环节，在对绩效审计查出的问题严肃查处以及建议落实方面，各级人大及其常委会还可发挥更大的作用。各级人大在每年对“一府两院”的工作报告进行审议时，可以要求对前一年审计出的问题的处理情况作为报告的内容之一，包括有关问题是否查清，有关责任人是否承担了应该承担的行政责任或法律责任，有关审计建议是否得到有效执行，这种审计问题整改报告机制，有助于完善绩效审计的过程，从而促进公共管理部门自觉而有效地开展绩效审计整改提高工作。三是审计部门必须积极与公检法司、纪检监察、组织人事部门进行沟通协调，通过联合发文、联合检查、移送处理等形式，逐步确立问责程序、问责方式和问责标准，将绩效责任追究制度化、规范化，强化对财政违纪违法和浪费财政资金行为的责任追究，强化对政府公权力运行的全程监督机制，充分发挥绩效审计在效能政府建设中的应有作用。
五要提高绩效审计的透明度，加强社会对绩效审计的依法监督。
公开、公正、公平是所有政府机构运作所能达到的最佳境界，只有公开透明才能确保公正、公平，绩效审计在阳光下运行，将在最大的程度上确保审计结果的公平、公正。要将政府建设成为行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理机关，公开、透明是最好的抓手。政府绩效审计信息的公开化，将推动各级政府职能部门行政行为的公开透明进程。审计机关必须将提高审计工作的透明度作为一项必要的工作程序，逐步提高审计过程各环节的透明度，尽快推行审计机关对外公布审计结果的制度并加以规范，公开透明不仅是绩效审计管理内在的需要，也是提高绩效审计成效的必要途径。
长期以来，各级审计机关并没有真正建立审计结果公告制度，只有少量的审计结果按需要并经批准通过新闻媒体予以公布，这方面信息公开的力度有待于进一步加大。按照公正透明的要求及国际上许多国家的做法，除涉密级资料以外，对社会公布审计结果势必大大增强审计工作的透明度。一方面社会公众可以更加了解和支持审计工作，宣传审计成效，从而增强审计监督的权威性，为审计工作创造良好的社会环境。另一方面也在实际上加强了社会各界对审计部门是否依法审计以及审计质量等情况的监督，而通过加强社会对绩效审计的监督，可以促进政府绩效审计在规范我国经济发展秩序和政府公权力运行方面发挥越来越重要的作用。
六要以人为本，不断提高绩效审计队伍素质。
当前，各级审计机关尤其是基层审计机关审计人员的业务素质和政治思想素质仍不能完全适应绩效审计要求。在审计人员结构上，仍是财政财务收支审计人员多，综合型审计人员少，绝大多数审计人员是会计、审计等经济类专业毕业，而熟悉经济，法律、管理和工程技术、工程造价等方面知识的复合型人才少；在现有审计人员中工作经历比较单一的人员多，而具有经过多个经济管理部门工作阅历的人员少，缺乏具有宏观视野、能站在不同角度看待和审视问题的审计人员；在业务能力上，查处问题的能力强，能进行综合分析问题和提升审计质量、运用审计成果的能力弱；在审计人员思维方式上，财政财务收支审计已形成了较固定的思维方式，对如何转变思想观念，紧跟现代审计发展形势，提升审计层次研究较少，谈到绩效审计，总觉得距离很远，困难大于希望，跟不上形势发展的要求。绩效审计视野宽、范围广、要求高、难度大，又没有成熟的经验可以借鉴，为了适应形势的发展，审计机关应有针对性地开展绩效审计业务培训，组织精干人员对各类行业进行绩效审计试审，逐步建立一支高素质的绩效审计队伍。一是结合某些行业或领域的绩效审计试点，进行审前培训、审中学习、审后总结，使参审人员在审计工作实践中得到锻炼，增长知识、提高实际工作能力。二是引进技术和人才，重点引进工程技术以及工程造价和政府行政管理方面的专门人才。三是选派审计人员外出培训，掌握一定的诸如工程、计算机、管理学、心理学、法律等现代科学管理知识和相关专业知识，使审计人员尽快掌握绩效审计的本领。四是逐步创造条件建立行业绩效审计专家人才库，帮助并指导绩效审计工作。
当前，审计的“免疫系统”功能已经成为审计工作总体目标的重要内容，通过推进政府绩效审计将增强审计在国民经济建设和发展中的“免疫系统”作用。通过全面推进绩效审计，将不断促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，不断推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府机关责任追究制。我们可以预见，绩效审计必将成为国家审计的主流趋势，在今后和更长一段时期内，绩效审计将是我国国家审计的重要任务之一，各级审计机关尤其是地市以下审计机关必须拿出勇气，不畏艰难，敢于探索，结合审计工作实践，不断开展和推进绩效审计工作，从而进一步促进效能政府建设，发挥审计机关的“免疫系统”作用。（王振旭）
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