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浅谈专项审计调查的目标确定与路径选择
黄淑艳(辽宁省阜新市审计局)
 
【时间:2011年12月31日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    内容摘要:专项审计调查是《中华人民共和国审计法》赋予审计机关的一项重要的审计职责,是发挥审计建设性作用的重要手段。如何确定专项审计调查目标和路径,本文以阜新市审计局近年来开展的全市房地产行业财税收入专项审计调查为例,对专项审计调查的目标确定与路径选择从三方面谈几点粗浅的认识:一是专项审计调查确定审计目标应把握二项原则:服务大局原则,准确定位原则。二是专项审计调查选择路径主要方法是明晰思路、合理确定范围、突出内容的效益性、体现方法的科学性、考虑时效性、重视人员素质、借助审计资源。三是关于开展专项审计调查几点思考:搞好审前了解,熟悉有关法律法规,制定周密实用的调查方案,加强审计调查现场质量管理,写好专项审计调查报告,加大信息宣传力度。
    关键词:专项 审计调查 目标路径

    专项审计调查是《中华人民共和国审计法》赋予审计机关的一项重要的审计职责,是审计机关进行审计监督,服务党委政府中心工作,发挥审计建设性作用的重要手段。经过多年的实践应用,各级审计机关专项审计调查内容越来越广泛,专项审计调查方法越来越来科学,专项审计调查的成果越来越显著。近年来,阜新市审计局紧紧围绕本市经济发展大局、市委市政府的中心工作、人民群众关注的热点事项开展了多方面的专项审计调查,取得了显著的效果。本文以阜新市审计局近年来开展的全市房地产行业财税收入专项审计调查为例,对专项审计调查的目标确定与路径选择谈几点粗浅的认识。

    一、专项审计调查如何确定目标

    审计目标是审计行为的出发点,是审计活动要达到的境地,是每一项专项审计调查活动开展前所必须思考和解决的问题。能否恰当的确定专项审计调查的目标,将直接影响专项审计调查成果及质量,以致影响审计作用的发挥。对此,笔者认为专项审计调查确定审计目标应把握二项原则:
    (一)服务大局原则。确定专项审计调查目标应站在地方党政工作大局的高度,围绕党委政府的中心工作,围绕地方经济发展和民生工程,注重从体制、机制和制度层面揭示普遍性、倾向性的问题,充分发挥审计“免疫系统”功能、突出审计监督特点,体现审计建设性作用。
    (二)准确定位原则。确定审计调查目标应充分考虑审计机关自身的条件和能力,在指导思想上应准确定位,克服贪大求全、面面俱到思想,突出审计机关优势,体现效益性,注重可操作性。例如:阜新市审计局2010年根据市政府安排开展的房地产开发企业财税收入专项审计调查,在确定专项审计调查目标定位是通过对全市房地产企业税费管理情况进行调查,从体制、机制和管理层面发现和分析问题,提出改进和完善我市房地产企业的税费管理的建议,有效地强化财源建设,促使房地产企业税费应收尽收。由于专项审计调查目标确定充分突出了审计优势,体现调查效益性,具有可操作性,阜新市审计局抽调13名业务骨干,历时三个月,完成了18户房地产开发企业财税收入情况专项审计调查,取得了显著的成效。此项专项审计调查查出税费监管、土地出让金、财务核算、综合监管等方面10个共性问题,结合问题提出5个方面8条建议,专项审计调查报告上报后,市领导分别作出重要批示,要求相关部门加强管理、制定措施,堵塞税收征管漏洞。

    二、专项审计调查如何选择路径

    专项审计调查的路径,是指为实现调查目标所采取的方式方法。在调查目标确定之后,选择实现调查目标的路径尤为重要。选择最佳的专项审计调查路径,既可以节省调查人力、财力资源投入,提高工作效率,同时也可以保证调查的质量和调查效果。       
    (一)明晰审计调查思路。审计调查思路的关键在于把握规律性、体现时代性、富于创新性。一方面根据专项审计调查目标谋划具体实施工作思路。另一方面要结合专项审计调查目标层层分解,使每个人都能把握其审计调查的目标,增强工作目的性,突出效果性。
    (二)合理确定审计调查范围。确定专项审计调查范围,首先要满足审计调查目标的要求,同时兼顾现有的审计资源情况。例如:阜新市审计局在确定对全市房地产开发企业审计调查范围时,首先根据审计调查目标对全市房地产开发企业相关情况进行了全面分析,结合现有审计资源,将此次专项审计调查范围确定为代表性比较强预售商品房面积在5万至10万平方米期间的18户房地产开发企业。18户房地产开发企业占2007年至2009年申请预售商品房企业户数31%,18户房地产开发企业预售商品房面积占此期间预售商品房面积66%,审计调查结果具有充分的说服力。
    (三)突出审计调查内容的效益性。专项审计调查目标主要方向是效益性,兼顾真实性与合法性,专项审计调查内容应突出效益性,兼顾真实性与合法性。例如:阜新市审计局开展的房地产开发企业财税收入审计调查重点目标是从体制、机制和管理层面发现和分析问题,提出改进和完善我市房地产企业的税费管理的建议,有效地强化财源建设,促使房地产企业税费应收尽收。围绕审计调查目标,确定审计内容是,一是管理方面的“五证”办理情况和财务核算情况,二是体制和机制方面的九个税种的税款缴纳情况和四项收费缴纳情况。重点审计调查内容是体制和机制方面的税费缴纳情况。通过对重点内容的审计调查,发现体制和机制方面主要问题是全市房地产开发企业缺少综合部门协调管理,致使部分项目出现漏税欠费问题。房地产项目开发过程涉及到发改委、住建委、规划处、国土资源管理局、房管局等众多职能部门的审批、许可与监督,这些部门都一定程度地掌握了房地产开发信息,但缺少综合部门协调管理,没有形成对房开企业税费的综合管理机制。对此审计提出完善综合管理建议,得到市领导高度重视,现已经得到落实。
    (四)体现审计调查方法的科学性。专项审计调查方法正确与否,直接关系到专项审计调查的质量和成效。因此,注重科学的审计方法,是专项审计调查取得实效的保证。对此,本人认为应重点抓好以下几个结合:
    1、账内与账外相结合。审计调查的最终目标是要在体制、制度和机制层面提出审计建议,为领导决策提供参考。账内的资料是实现不了审计调查的目标,要实现审计调查目标,审计调查的视角须由传统的账册转向了行政管理行为,脱离传统账册报表的束缚,从多角度、多方位、多层面关注体制机制等问题,充分体现审计从微观入手、宏观着眼、从体制机制上解决宏观层面存在的突出问题、充分发挥审计“免疫系统”功能的重要手段。阜新市审计局2010年对房地产开发企业财税收入审计调查,在审计调查方法上充分运用账内与账外相结合,取得显著效果。在财税收入调查中将房地产开发项目“五证”办理情况纳入审计调查内容,“五证”中各证都与财税收入相联系。例如:国有土地使用证及相关资料直接关系到房地产开发项目土地转让是否合规合法,关系到建筑容积是否符合合同内容规定等等;通过账内与账外相结合,发现个别房地产开发项目中土地出让管理的问题,个别开发商提高建筑容积率少缴土地出让金问题。建设工程规划许可证及相关资料关系到建筑施工成本是否真实,有无擅自增加成本问题等等。
    2、重点调查与延伸调查相结合。专项审计调查中许多项目涉及到多个行业,有的行业系统摊子大,下属单位多,情况较为复杂,专项审计调查应采取重点调查与延伸调查相结合的方法,把握好调查的广度和深度,做到量力而行和尽力而为,既要在重点项目的深度上下功夫,又要在整体推进上做文章。
    3、计算机技术与审计业务相结合。在审计调查实施过程中,充分发挥计算机技术作用,重视审计业务与计算机技术的有效结合,可提升审计调查工作效率和审计调查成果。通过运用计算机技术,对审计调查的相关内容进行重点关注,同时还可以对审计调查事项的现状与趋势进行分析与预测,从信息系统的角度对审计事项进行系统管理。例如:阜新市审计局在2010年房地产开发企业财税收入专项审计调查中采取了计算机技术与审计业务相结合,运用科学方法对相关部门提供的关于房地产开发企业电子资料进行筛选确定审计范围,对专项调查表和附属表进行系统分析和预测,特别是对相关联单位数据分析后,发现各管理单位由于信息不沟通出现管理数据差异导致税费流失问题,针对此项问题提出建立房地产开发项目信息平台建议得到了市领导重视并采纳。
    4、审计与专项审计调查相结合。目前基层审计机关人员少、工作量大的突出矛盾,在审计计划的安排上应充分考虑审计与专项审计调查相结合,既可以节省人力、物力,又可以通过审计全面了解被调查单位的相关联情况,提高审计调查质量。
    5、调查报表与调查内容相结合。专项调查项目多数是调查内容比较广泛,参加调查人员较多,为了加强审计调查工作质量,需要根据审计调查内容设计量化指标及报表,审计调查表格大致可分为四大类:基本情况及基础数据的调查表;重要数据运用统计分析、对比分析、比率分析及趋势变动情况的调查表;内部控制调查表;主要问题调查表。专项审计调查的种类不同,表格的设计在形式和内容上也有所不同,但是无论对于哪种类型来说,在设计过程中都必须要注意以下要点:一是要明确调查目的和内容,表格设计应以此为基础。二是在表格设计时,应该考虑数据统计和分析是否易于操作。即使是主观性的题目在进行文本规范的时候也要具有很强的总结性,这样才能便于审计组长或主审汇总整理和判断分析。制定这些表格在审计调查实施前就必须充分考虑到分析性复核技术的运用问题,通过表格运用统计分析、对比分析、比率分析及趋势分析,获取审计证据、支持审计结论、确定审计重点。
    (五)充分考虑审计调查的时效性。专项审计调查的目的主要是通过调查,及时为各级人民政府提供经济运行信息,为国家宏观调控决策服务。其调查作用的发挥具有时效性的特点,这是在安排专项审计调查的时间时首先应该考虑的。同时应根据调查的范围和内容,估算专项审计调查的工作量,结合审计人力资源状况,合理安排专项审计调查时间。
    (六)重视审计调查人员综合素质。专项审计调查的目标、调查范围、内容和重点确定之后,如何组织实施是实现专项审计调查目标的关键。在调查工作展开之前,对全体参审人员进行审前培训是非常必要的。通过培训,使参审人员了解确立本专项审计调查项目的背景,领会调查的指导思想,明确调查目标,掌握国家及相关部门出台的与被调查行业及投资项目相关的政策法规,熟悉被调查行业的基本情况和行业投资管理等情况。通过培训,使参审人员统一思想,明确目标,准确的把握审计调查的重点。
    (七)借助外部力量整合审计资源。由于专项审计调查有的项目涉及的行业多,现阶段审计机关又不可能配齐所有涉及行业的专业人才。因而,为了实现审计目标,必要时可以借助社会审计力量和聘用必要的符合审计要求专业人才参加专项审计调查。使专项审计调查结论和提出的审计建议更具有专业水准,更加准确的为各级政府提供宏观性、普遍性建议。

    三、关于专项审计调查的几点思考

    专项审计调查具有宏观性、时效性、建设性和灵活性等优势和特点,可以使审计机关有效履行监督职责,为推动经济发展方式转变和经济又好又快发展,有效的发挥“免疫系统”作用。开展专项审计调查是揭示经济运行中风险、矛盾和障碍的有效途径,是服务党政领导宏观决策加强宏观管理的客观需要,是把握审计发展规律促进审计工作科学发展的内在要求。在明确目标确定路径的基础上,还应重视以下几方面工作:
    (一)搞好审前了解。专项审计调查涉及面往往很宽,审计人员通过走访、座谈等形式,调查了解清楚本次审计调查涉及哪些单位和个人,这主要根据资金流转过程了解清楚资金由谁拨付、由谁管理、由谁使用,以及有无专业监督部门而确定,注意索取参考专业监督部门出具的监督检查材料,听取专业监督部门意见。
    (二)熟悉有关法律法规。专项审计调查是一项政策性较强的工作,所涉及的事项大都有严格的法律法规所约束,基本有一套系统、完善的法律法规体系。审计实施前审计人员应先搜集好相关的法律法规,吃透其精神,做到有的放矢。
    (三)制定周密实用的调查方案。对专项审计调查来说,制定好专项调查方案尤为重要。在做好审前调查的基础上,围绕调查目标、范围、内容、时间和人员分工等制定好调查方案,调查步骤和调查方法应详细制定,使调查方案真正做到切实可行。
    (四)加强审计调查现场质量管理。多数审计调查项目参加人员比较多,审计调查内容比较广,为了确保审计调查质量,开展审计调查过程中应定期召开审计调查情况汇报会,及时解决各调查组遇到困难和问题,补充完善审计调查方案内容,,加强审计调查现场质量管理。
    (五)写好专项审计调查报告。审计调查报告是专项审计调查工作的最终成果之一,审计调查报告应符合证据充分、分析透彻、问题有针对性、适用法律法规准确、审计意见可操作性强等要求,特别是分析问题时不能就事论事,要尽可能地有量化指标,以数字说服人,提出的审计意见除了有可操作性外,还要有前瞻性。
    (六)加大信息宣传力度。审计调查报告报出后,审计调查人员,应对大量的审计资料进行去粗取精,提炼出高质量信息或宣传材料,及时提供给党政领导参阅,同时利用新闻媒体的社会效应扩大审计影响力。例如:阜新市审计局2010年开展的房地产开发企业财税收入专项审计调查,审计调查报告报出后,审计人员根据审计调查报告提炼审计信息,上报给市委市政府主要领导,受到市领导的高度重视,批转给市纪检委督办审计建议落实,市纪检委根据审计调查报告建议内容,分别对六个部门下达了《纪律检查建议书》,此次审计调查不但扩大了社会效应,同时也促进了地方财税收入,审计调查成果比较显著。(黄淑艳)
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