浅析政府投资项目工程变更的造价审计
张海潮（江苏省宜兴市审计局）
摘要：随着国家经济社会的发展，政府建设项目投资规模不断扩大，投资额逐年大幅增加。特别是一大批城市基础设施和公用事业工程的建成，改善了城乡环境，提高了人们的生活水平。由于政府建设项目的复杂性、长期性和动态性，导致任何工程都可能出现不可预计的变化，工程出现变更不可避免，对投资影响日益突出。本文主要探讨政府建设项目在施工过程中，当工程发生变更时，如何做好跟踪审计过程中的造价审核及造价控制。
关键词：工程变更 有效控制 造价审计
做好变更工程的造价审核是跟踪审计过程中控制造价的一个重要环节，也是做好跟踪审计的一个关键环节。笔者结合近年来跟踪审计的具体实践，就县市级审计机关如何更为有效地做好工程变更的造价审计作几点分析和思考。
一、目前政府建设项目变更工程现状分析
政府建设项目大部分采用公开招投标的形式确定施工单位，工程量清单招标实行量、价分离。典型的变更工程，是由施工方提出申请，经监理工程师审核后，交建设方确认。推行工程量清单计价招标模式之后，业主承担着“量”的风险，承包商承担着“价”的风险。投标人在竞标时为了确保中标，不得不降低利润空间，中标后，便将目光盯住变更和签证，想以此提高工程造价，弥补让利损失，往往利用“量变、价不变”的结算原则实施不平衡报价。对施工方而言，当出现非本方违约或不可控制因素，主动权就掌握在自己手中，可以随时给项目业主提出一些不合理的索赔，甚至提出停止履约或中止合同，给业主的工程项目实施带来很大的风险。例如，估计今后会增加工程量的项目，单价可提高些；反之，估计工程量将会减少的项目单价可降低些；图纸不明确或有错误，估计今后会有修改的，或工程内容说明不清楚的，价格可降低，待今后索赔时提高价格。
二、审计对变更工程的一般做法
政府建设项目跟踪审计从工程招投标结束，项目进入施工阶段开始实施，未涉及工程设计、招投标环节。对于标外工程（包括在工程实施过程中发生的工程变更、增加工程等），主要关注其变更的合理性和真实性，并且以审计建议的形式向业主提出审计的观点，以供业主决策；若超过政府规定额度的标外工程，则督促被审计单位严格按市政府相关文件要求进行报审或报备，说明变更原因，并提交实施方案，督促施工单位严格按照经审核后的实施方案进行现场施工；工程完工后，跟踪审计对经监理、建设方审核后申报的变更价款进行审核。
【案例一】某污水泵站施工现场，工地上正在进行沉井下沉施工，审计人员发现施工现场无水准仪控制沉井四角下沉量及平衡情况，无经纬仪观测沉井位移及平衡。施工单位投标文件针对泵站沉井所做的方案很简单，泵站施工前亦无补充施工组织设计方案。审计组及时提醒施工单位和监理单位在沉井下沉过程中应有仪器观测沉井位移、下沉量及平衡情况，并注意施工方法，但施工单位和现场监理没有足够重视。结果由于施工单位技术原因，沉井发生了60cm倾斜，需设计变更增加沉井高度进行纠偏。审计组针对这一情况及时发出审计意见单：一是施工单位在施工过程中应按施工规范加强沉井位移、下沉量和平衡情况观测，监理单位应旁站监督；二是施工单位在施工开始时需向监理单位、建设单位报送工程施工组织设计方案，经监理单位总监理工程师同意并报建设方批准后，方可组织施工；三是泵站沉井下沉倾斜是由于施工单位操作不当造成的，纠偏产生的费用应由施工单位承担。建设单位同意审计意见，要求施工单位按规范施工，监理单位加强现场监督，防止类似情况再次发生。
该案例说明在工程中标后施工单位应根据施工合同、招投标文件、施工图纸、相关施工规范，结合现场实际情况细化工程施工组织设计，充分考虑工期、进度、人员、设备的调度、施工工艺水平、不同的技术措施等因素的影响，尽可能降低工程成本。另外，还要防止由于无施工组织设计情况下出现因操作失误引起的工程变更，或由于施工组织设计不当引起的工程变更，造成施工单位不必要的成本增加。
三、工程变更的造价控制及思考
工程变更管理是建设项目管理中的一个重要方面，有效的工程变更管理有利于项目管理目标的实现和降低业主投资风险，以实现控制工程造价的目标，但工程变更往往又是不可避免的，控制变更是控制项目投资的关键，为了从根本上控制工程造价，取得良好的投资效益，应着重抓好以下几个环节，做好变更项目的造价控制。
一是强化项目动态管理。施工单位在合同履行过程中，往往会考虑从工程变更上取得更高的利润，这就要求业主对整个施工过程实行动态管理和主动控制，保证项目的施工有序，杜绝施工组织设计流于形式。确保合理的施工方案能够贯彻执行是控制和降低工程造价的关键。
二是加强以设计阶段为重点的造价控制。据业内相关资料统计，一个项目不同阶段对造价影响程度分别为：设计阶段35%-75%，施工阶段5%-35%，竣工结算阶段0-5%。设计变更产生的原因也是多种多样：修改工艺技术，包括设备、材料的改变；增减工程内容；改变使用功能；设计错误、遗漏；地勘不准确而引起的修改等等。完善的设计施工图纸是实行工程量清单计价的必要条件，工程量清单编制的精确程度主要取决于设计深度，应注重图纸的设计质量，尽可能做到设计到位，以减少设计变更。
三是认真对工程变更的审批进行把关。当工程变更发生时，业主应及时会同各参建方处理并确认变更的合理性。为有效控制造价，无论哪一方提出的工程变更，均需由建设单位确认，并由监理工程师签发工程变更指令，杜绝事后补签。对影响工程造价的重大设计变更，应先做出工程和造价增减分析，并论证变更的可行性，经建设单位集体研究同意，报有关部门批准后，方可实施。
四是严格审核施工合同。施工合同是承包人与发包人确定双方权利和义务的协议，是工程建设质量、进度、投资的主要依据。审核合同的目的就是避免因合同条款不完善、意思表达不清楚、格式不规范等原因造成的隐患。合同审查的重点是：合同主体是否合法；内容是否符合国家法律、法规；文字表达是否准确；合同条款是否完整。特别是一些投标时不考虑，在结算时需调整的项目，例如，如何处理在履约过程中出现的变更、签证等；如何界定违约及相应的法律责任等。另外，还应该特别注意合同文件与招标文件、投标文件三者之间的统一，避免产生矛盾。随着建筑行业的不断规范，业主可聘请一些有经验的项目管理公司编制严密的合同文本，制定严谨、科学、合理的制约条款，防止施工单位上场后以工期紧、品牌型号不明确等为借口，向业主提出工程变更，甚至索赔。
四、结论与展望
工程变更是工程实施过程中投资变化的主要根源，变更对投资的影响是复杂和多方面的，但是可以通过加强管理和应用计算机管理系统及时准确地掌握工程项目的投资动态信息，采取切实有效的措施，严格控制项目工程变更，达到减少政府建设项目投资成本的目的，整个工程管理也将从粗放式阶段进入一个科学管理的时代。（张海潮）
关键词：工程变更 有效控制 造价审计
做好变更工程的造价审核是跟踪审计过程中控制造价的一个重要环节，也是做好跟踪审计的一个关键环节。笔者结合近年来跟踪审计的具体实践，就县市级审计机关如何更为有效地做好工程变更的造价审计作几点分析和思考。
一、目前政府建设项目变更工程现状分析
政府建设项目大部分采用公开招投标的形式确定施工单位，工程量清单招标实行量、价分离。典型的变更工程，是由施工方提出申请，经监理工程师审核后，交建设方确认。推行工程量清单计价招标模式之后，业主承担着“量”的风险，承包商承担着“价”的风险。投标人在竞标时为了确保中标，不得不降低利润空间，中标后，便将目光盯住变更和签证，想以此提高工程造价，弥补让利损失，往往利用“量变、价不变”的结算原则实施不平衡报价。对施工方而言，当出现非本方违约或不可控制因素，主动权就掌握在自己手中，可以随时给项目业主提出一些不合理的索赔，甚至提出停止履约或中止合同，给业主的工程项目实施带来很大的风险。例如，估计今后会增加工程量的项目，单价可提高些；反之，估计工程量将会减少的项目单价可降低些；图纸不明确或有错误，估计今后会有修改的，或工程内容说明不清楚的，价格可降低，待今后索赔时提高价格。
二、审计对变更工程的一般做法
政府建设项目跟踪审计从工程招投标结束，项目进入施工阶段开始实施，未涉及工程设计、招投标环节。对于标外工程（包括在工程实施过程中发生的工程变更、增加工程等），主要关注其变更的合理性和真实性，并且以审计建议的形式向业主提出审计的观点，以供业主决策；若超过政府规定额度的标外工程，则督促被审计单位严格按市政府相关文件要求进行报审或报备，说明变更原因，并提交实施方案，督促施工单位严格按照经审核后的实施方案进行现场施工；工程完工后，跟踪审计对经监理、建设方审核后申报的变更价款进行审核。
【案例一】某污水泵站施工现场，工地上正在进行沉井下沉施工，审计人员发现施工现场无水准仪控制沉井四角下沉量及平衡情况，无经纬仪观测沉井位移及平衡。施工单位投标文件针对泵站沉井所做的方案很简单，泵站施工前亦无补充施工组织设计方案。审计组及时提醒施工单位和监理单位在沉井下沉过程中应有仪器观测沉井位移、下沉量及平衡情况，并注意施工方法，但施工单位和现场监理没有足够重视。结果由于施工单位技术原因，沉井发生了60cm倾斜，需设计变更增加沉井高度进行纠偏。审计组针对这一情况及时发出审计意见单：一是施工单位在施工过程中应按施工规范加强沉井位移、下沉量和平衡情况观测，监理单位应旁站监督；二是施工单位在施工开始时需向监理单位、建设单位报送工程施工组织设计方案，经监理单位总监理工程师同意并报建设方批准后，方可组织施工；三是泵站沉井下沉倾斜是由于施工单位操作不当造成的，纠偏产生的费用应由施工单位承担。建设单位同意审计意见，要求施工单位按规范施工，监理单位加强现场监督，防止类似情况再次发生。
该案例说明在工程中标后施工单位应根据施工合同、招投标文件、施工图纸、相关施工规范，结合现场实际情况细化工程施工组织设计，充分考虑工期、进度、人员、设备的调度、施工工艺水平、不同的技术措施等因素的影响，尽可能降低工程成本。另外，还要防止由于无施工组织设计情况下出现因操作失误引起的工程变更，或由于施工组织设计不当引起的工程变更，造成施工单位不必要的成本增加。
三、工程变更的造价控制及思考
工程变更管理是建设项目管理中的一个重要方面，有效的工程变更管理有利于项目管理目标的实现和降低业主投资风险，以实现控制工程造价的目标，但工程变更往往又是不可避免的，控制变更是控制项目投资的关键，为了从根本上控制工程造价，取得良好的投资效益，应着重抓好以下几个环节，做好变更项目的造价控制。
一是强化项目动态管理。施工单位在合同履行过程中，往往会考虑从工程变更上取得更高的利润，这就要求业主对整个施工过程实行动态管理和主动控制，保证项目的施工有序，杜绝施工组织设计流于形式。确保合理的施工方案能够贯彻执行是控制和降低工程造价的关键。
二是加强以设计阶段为重点的造价控制。据业内相关资料统计，一个项目不同阶段对造价影响程度分别为：设计阶段35%-75%，施工阶段5%-35%，竣工结算阶段0-5%。设计变更产生的原因也是多种多样：修改工艺技术，包括设备、材料的改变；增减工程内容；改变使用功能；设计错误、遗漏；地勘不准确而引起的修改等等。完善的设计施工图纸是实行工程量清单计价的必要条件，工程量清单编制的精确程度主要取决于设计深度，应注重图纸的设计质量，尽可能做到设计到位，以减少设计变更。
三是认真对工程变更的审批进行把关。当工程变更发生时，业主应及时会同各参建方处理并确认变更的合理性。为有效控制造价，无论哪一方提出的工程变更，均需由建设单位确认，并由监理工程师签发工程变更指令，杜绝事后补签。对影响工程造价的重大设计变更，应先做出工程和造价增减分析，并论证变更的可行性，经建设单位集体研究同意，报有关部门批准后，方可实施。
四是严格审核施工合同。施工合同是承包人与发包人确定双方权利和义务的协议，是工程建设质量、进度、投资的主要依据。审核合同的目的就是避免因合同条款不完善、意思表达不清楚、格式不规范等原因造成的隐患。合同审查的重点是：合同主体是否合法；内容是否符合国家法律、法规；文字表达是否准确；合同条款是否完整。特别是一些投标时不考虑，在结算时需调整的项目，例如，如何处理在履约过程中出现的变更、签证等；如何界定违约及相应的法律责任等。另外，还应该特别注意合同文件与招标文件、投标文件三者之间的统一，避免产生矛盾。随着建筑行业的不断规范，业主可聘请一些有经验的项目管理公司编制严密的合同文本，制定严谨、科学、合理的制约条款，防止施工单位上场后以工期紧、品牌型号不明确等为借口，向业主提出工程变更，甚至索赔。
四、结论与展望
工程变更是工程实施过程中投资变化的主要根源，变更对投资的影响是复杂和多方面的，但是可以通过加强管理和应用计算机管理系统及时准确地掌握工程项目的投资动态信息，采取切实有效的措施，严格控制项目工程变更，达到减少政府建设项目投资成本的目的，整个工程管理也将从粗放式阶段进入一个科学管理的时代。（张海潮）
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