国家审计应对金融危机的对策思考
王平波（湖南省永州市审计局）
国民经济社会发展“十二五”规划纲要指出，当前我国仍面对诸多可以和难以预见的风险挑战，国际金融危机影响深远，必须增强忧患意识，主动适应环境变化，有效化解各种矛盾，冷静沉着应对危机。“十二五”规划要与应对国际金融危机冲击重大部署紧密衔接，巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果是“十二五”时期的重要任务。《审计署关于加强审计监督促进“十二五”规划顺利实施的意见》要求，各级审计机关要关注经济社会运行中的突出问题、深层次矛盾和潜在风险，全力维护国家经济安全和社会稳定。
对中央银行、国有金融机构以及国有资本占控股地位或者主导地位的金融机构进行审计监督，是国家审计机关的法定职责。审计署明确提出，要在更高层面发挥审计保障国家经济社会健康运行的免疫系统功能。因此，当前国家审计在应对金融危机中不仅应当发挥而且能够发挥免疫系统功能作用。全国审计机关系统要实现全面预防揭露抵御、积极监控化解、适时高效应对金融危机的目标，充分发挥好应对金融危机的免疫系统作用，就一定要紧密联系审计工作实际，针对金融危机实质问题，采取切实可行的审计对策措施。
一是拓宽审计视野，树立应对金融危机观念。国家审计机关在应对金融危机及其发挥免疫系统作用中，要积极拓宽审计工作视野，树立和增强审计应对金融危机的全新观念。其一，要“立足审计、依法履职”，树立审计机关应对金融危机是履行国家法定职责要求的观念。审计机关和广大审计人员要从严格依法履行审计监督职责的角度，充分认定审计在应对金融危机中的法律地位、法定职责和应有作为，牢固树立应对金融危机是审计机关履行职责的必然要求的思想观念，切实增强审计应对金融危机的责任心，在审计实践中积极主动做好应对金融危机的工作。其二，要“胸怀祖国、服务大局”，树立审计机关应对金融危机是保障国家经济安全需要的观念。要从审计服从服务国家大局利益的高度，正确认识审计通过应对金融危机来保障国家经济安全的可行性和重要性，牢固树立应对金融危机是审计机关保障国家经济安全的客观要求的观念，切实增强审计应对金融危机的自觉性，在审计实践中积极为保障国家经济安全作出贡献。其三，要“放眼全球、认清世情”，树立审计机关应对金融危机是迎接国际形势变化挑战的观念。国家审计要正视经济全球化的现实，全面认清金融危机与经济危机的全球化趋势和特征，坚定信心、迎难而上，准确判断、果断决策，快速行动、化危为机，积极从容做好审计迎接挑战和防范国际金融风险的准备，致力发挥国家审计在应对国际金融危机冲击中的应有作为。
二是调整审计思路，把握应对金融危机关键。国家审计机关在应对金融危机及其发挥免疫系统作用中，要切实调整审计工作思路，正确把握审计应对金融危机的关键。首先，国家审计工作要更多关注金融领域的“危机问题”，坚持做到金融审计与其他审计相结合，把握好金融审计这个重心。在应对金融危机的审计实践中，要以金融审计为重心，力求金融审计与其他审计的有机结合，更多地关注、防范、揭露和查处金融领域的各类风险“危机问题”。其次，国家审计工作要更加增强经济监督的“免疫功能”，坚持做到经济监督与金融审计相结合，把握好经济监督这个中心。在应对金融危机中，国家审计要以经济监督为中心，力求经济监督与金融审计的有机结合，注重正确处理好国家审计强化经济监督与保持经济发展、调整经济结构、管好通胀预期三者的关系，更加增强和发挥好审计在实施经济监督和保障经济健康科学发展中的重要“免疫功能”。第三，国家审计工作要更好发挥审计机关的“系统作用”，坚持做到中央主审与地方协审相结合，把握好中央主审这个核心。在应对金融危机中，国家审计机关要以中央主审为核心，力求中央主审与地方协审的有机结合，充分调动全国审计系统的整体积极性和创造性，在发挥国家审计署的主审、主管和统领作用的同时，发挥好地方各级审计机关的协审、协管和基础作用，从而更有效地发挥整个全国审计机关的强大“系统作用”。
三是深化审计内容，突出应对金融危机重点。国家审计机关在应对金融危机及其发挥免疫系统作用中，要不断深化审计监督工作内容，突出抓紧抓好审计应对金融危机的重点，努力维护金融安全稳定，防范化解金融风险，促进金融改革创新，完善金融监督管理，健全现代金融体系，保障金融安全高效发展。第一，深化金融机构行业审计，着重关注信贷业务情况。在对中央银行财务收支和金融机构包括银行、证券、保险行业资产负债损益审计中，要注重加强对金融经营管理和信贷业务情况（如保持货币信贷合理充裕、维护金融资产质量、优化信贷结构情况特别是当前住房按揭贷款市场风险管理情况）的审查监督，查找和排除金融经管和信贷业务存在的危机风险等问题。第二，深化金融监管部门审计，着重关注监管到位情况。在对金融机构有关监督管理部门审计中，要注重加强对金融监管到位情况（如金融市场化监管机制及其效率效果情况尤其是金融市场准入与退出破产机制情况）的审查监督，查找和堵塞金融监管漏洞风险等问题。第三，深化涉金政策执行审计，着重关注政策落实情况。在对涉及金融的国家宏观经济政策法规措施贯彻执行情况审计中，要注重加强对金融政策落实及效果情况（如保持宏观经济政策的连续性和稳定性尤其是财政政策和货币政策落实情况）的审查监督，查找和纠正违背政策法规等问题。第四，深化涉金领域行业审计，着重关注贷款使用情况。在对涉及金融领域的相关行业审计中，要注重加强对其取得贷款投放使用情况的审查监督，查找和处理违规挪用贷款等问题。第五，深化涉金相关业务审计，着重关注债务举借情况。在对涉及金融的相关业务审计中，要注重加强对地方政府债务举借的审查监督，查找和化解相关金融债务隐患等问题。第六，深化涉外金融运行审计，着重关注投资融资情况。在对涉及国际（国外境外）金融业务运行情况审计中，要注重加强对国外境外投资融资情况（如外汇储备金融资产的安全完整、正常流动和保值增值情况，金融及其风险全球化下对跨境资本流动的国际合作有效监控情况，国际收支平衡及自由贸易情况）的审查监督，查找和防范各类涉外金融风险等问题。
四是转变审计方式，讲求应对金融危机效果。国家审计机关在应对金融危机及其发挥免疫系统作用中，要积极转变和改进审计监督的方式方法，讲求和提升审计在应对金融危机中的监督实效。一要推行“现代跟踪审计方式”，对关系金融安全、与金融危机直接相关的重点审计对象如重特大项目、资金和事项的经济活动之全过程，依法适时进行审计监督，做到金融危机风险出现在哪里，审计就跟踪跟进到哪里；二要推行“系统行业审计方式”，对金融机构（包括地方各级中小金融机构）、金融监管部门系统及其他涉及金融的行业等，从中央总行（总公司）直到最基层机构，统一组织开展全国性或全省性系统行业审计，做到金融危机风险一经发现，就全行业全系统审查到底；三要推行“金融绩效审计方式”，对金融及涉及金融的被审计对象单位和项目的财政财务收支及其经济活动有关的经济性、效率性、效果性和资源节约性、环境友好性、发展科学性等全面绩效情况，依法进行审计监督和评价，做到把对金融的绩效审计贯穿到审计机关为应对金融危机而开展的各类各项工作的全过程；四要推行“专项调查审计方式”，对涉及金融危机风险的重大问题或特定事项（如国家金融信用体系建设情况、金融市场变化对经济影响情况、金融行业高管与基层员工绩效薪酬收入分配不公情况），向有关地方、部门、单位进行专项（或专题）调查，做到详细调研、透彻分析，反映焦点、热点、难点问题，披露倾向性、普遍性、典型性问题，提出专项审计调研报告，为解决特定重大金融问题提供有效服务；五要推行“宏观综合审计方式”，对涉及金融安全的宏观性部门单位、宏观性项目资金、宏观性政策措施等进行全面综合审计，做到从宏观、长远、全局的高度和体制、机制、制度、管理的层面审视问题，分析原因，提出对策，形成综合审计报告，转化提升审计成果，为国家金融和宏观经济决策提供重要依据。
五是集聚审计资源，增强应对金融危机合力。国家审计机关在应对金融危机及其发挥免疫系统作用中，要想方设法集中和整合各类审计资源，不断增强审计在应对金融危机中的综合实力。一要集聚“审计人力资源”，即在充实审计人员、加强学习培训、提高综合素质等方面狠下功夫，充分调动和整合全国审计机关系统的所有审计人力资源；二要集聚“审计法力资源”，即充分重视并抓紧对审计机关如何应对金融危机的有关审计法规、政策、制度进行修改完善，以健全和丰富审计“法力”资源；三要集聚“审计财力资源”，即充分保证审计应对金融危机所必需的硬件设施和审计经费；四要集聚“审计技力资源”，即充分装备和改善现代审计技术，加快“金审工程”和审计信息化、网络化建设，尽快实现金融审计由“物（物资物质）联网”和“会（会计账务）联网”向“审联网”和实时在线“联网审”的转化；五要集聚“审计外力资源”，即充分借助和利用外部有关部门、金融系统内部审计治理和社会各界等方面力量，共同防范和化解金融危机，形成应对金融危机的强大合力。
六是创新审计管理，发挥应对金融危机职能。国家审计机关在应对金融危机进程中，要根据形势发展变化要求，坚持与时俱进，努力开拓创新，充分发挥审计在应对金融危机中应有职能作用。一要进一步创新审计机关领导管理体制，依据《审计法》关于“国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作”和“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主”的规定，对现行审计领导管理体制进行改革创新，切实健全各级金融审计专职机构，构建“全国审计一盘棋”的“大金融审计”领导管理体制；二要进一步创新审计工作运行管理机制，根据审计工作应对金融危机的“应急”需要，改革创新金融审计工作运行模式，细化审计分工，简化审计程序，优化审计效能效率效果，构建全国金融审计快速应对危机的应急预警机制；三要进一步创新审计内控管理制度，按照国家对审计机关应对金融危机的高标准严要求和《审计法实施条例》的新规定，修改完善金融审计工作内部控制管理制度，如研究制定《国家审计机关应对金融危机预案制度》、《国家审计机关应对金融危机工作考核评价办法》等，构建富有“严格规范性、免疫系统性和科学高效性”的应对金融危机专项审计制度体系。通过全面创新审计管理，尽力形成有利于国家审计积极应对金融危机和有利于转变审计发展方式的中国特色审计监督新体制、新机制和新制度，从而在推动审计事业科学发展的同时，更加充分有效地发挥国家审计应对金融危机和保障经济社会健康运行的免疫系统职能作用。（王平波）
对中央银行、国有金融机构以及国有资本占控股地位或者主导地位的金融机构进行审计监督，是国家审计机关的法定职责。审计署明确提出，要在更高层面发挥审计保障国家经济社会健康运行的免疫系统功能。因此，当前国家审计在应对金融危机中不仅应当发挥而且能够发挥免疫系统功能作用。全国审计机关系统要实现全面预防揭露抵御、积极监控化解、适时高效应对金融危机的目标，充分发挥好应对金融危机的免疫系统作用，就一定要紧密联系审计工作实际，针对金融危机实质问题，采取切实可行的审计对策措施。
一是拓宽审计视野，树立应对金融危机观念。国家审计机关在应对金融危机及其发挥免疫系统作用中，要积极拓宽审计工作视野，树立和增强审计应对金融危机的全新观念。其一，要“立足审计、依法履职”，树立审计机关应对金融危机是履行国家法定职责要求的观念。审计机关和广大审计人员要从严格依法履行审计监督职责的角度，充分认定审计在应对金融危机中的法律地位、法定职责和应有作为，牢固树立应对金融危机是审计机关履行职责的必然要求的思想观念，切实增强审计应对金融危机的责任心，在审计实践中积极主动做好应对金融危机的工作。其二，要“胸怀祖国、服务大局”，树立审计机关应对金融危机是保障国家经济安全需要的观念。要从审计服从服务国家大局利益的高度，正确认识审计通过应对金融危机来保障国家经济安全的可行性和重要性，牢固树立应对金融危机是审计机关保障国家经济安全的客观要求的观念，切实增强审计应对金融危机的自觉性，在审计实践中积极为保障国家经济安全作出贡献。其三，要“放眼全球、认清世情”，树立审计机关应对金融危机是迎接国际形势变化挑战的观念。国家审计要正视经济全球化的现实，全面认清金融危机与经济危机的全球化趋势和特征，坚定信心、迎难而上，准确判断、果断决策，快速行动、化危为机，积极从容做好审计迎接挑战和防范国际金融风险的准备，致力发挥国家审计在应对国际金融危机冲击中的应有作为。
二是调整审计思路，把握应对金融危机关键。国家审计机关在应对金融危机及其发挥免疫系统作用中，要切实调整审计工作思路，正确把握审计应对金融危机的关键。首先，国家审计工作要更多关注金融领域的“危机问题”，坚持做到金融审计与其他审计相结合，把握好金融审计这个重心。在应对金融危机的审计实践中，要以金融审计为重心，力求金融审计与其他审计的有机结合，更多地关注、防范、揭露和查处金融领域的各类风险“危机问题”。其次，国家审计工作要更加增强经济监督的“免疫功能”，坚持做到经济监督与金融审计相结合，把握好经济监督这个中心。在应对金融危机中，国家审计要以经济监督为中心，力求经济监督与金融审计的有机结合，注重正确处理好国家审计强化经济监督与保持经济发展、调整经济结构、管好通胀预期三者的关系，更加增强和发挥好审计在实施经济监督和保障经济健康科学发展中的重要“免疫功能”。第三，国家审计工作要更好发挥审计机关的“系统作用”，坚持做到中央主审与地方协审相结合，把握好中央主审这个核心。在应对金融危机中，国家审计机关要以中央主审为核心，力求中央主审与地方协审的有机结合，充分调动全国审计系统的整体积极性和创造性，在发挥国家审计署的主审、主管和统领作用的同时，发挥好地方各级审计机关的协审、协管和基础作用，从而更有效地发挥整个全国审计机关的强大“系统作用”。
三是深化审计内容，突出应对金融危机重点。国家审计机关在应对金融危机及其发挥免疫系统作用中，要不断深化审计监督工作内容，突出抓紧抓好审计应对金融危机的重点，努力维护金融安全稳定，防范化解金融风险，促进金融改革创新，完善金融监督管理，健全现代金融体系，保障金融安全高效发展。第一，深化金融机构行业审计，着重关注信贷业务情况。在对中央银行财务收支和金融机构包括银行、证券、保险行业资产负债损益审计中，要注重加强对金融经营管理和信贷业务情况（如保持货币信贷合理充裕、维护金融资产质量、优化信贷结构情况特别是当前住房按揭贷款市场风险管理情况）的审查监督，查找和排除金融经管和信贷业务存在的危机风险等问题。第二，深化金融监管部门审计，着重关注监管到位情况。在对金融机构有关监督管理部门审计中，要注重加强对金融监管到位情况（如金融市场化监管机制及其效率效果情况尤其是金融市场准入与退出破产机制情况）的审查监督，查找和堵塞金融监管漏洞风险等问题。第三，深化涉金政策执行审计，着重关注政策落实情况。在对涉及金融的国家宏观经济政策法规措施贯彻执行情况审计中，要注重加强对金融政策落实及效果情况（如保持宏观经济政策的连续性和稳定性尤其是财政政策和货币政策落实情况）的审查监督，查找和纠正违背政策法规等问题。第四，深化涉金领域行业审计，着重关注贷款使用情况。在对涉及金融领域的相关行业审计中，要注重加强对其取得贷款投放使用情况的审查监督，查找和处理违规挪用贷款等问题。第五，深化涉金相关业务审计，着重关注债务举借情况。在对涉及金融的相关业务审计中，要注重加强对地方政府债务举借的审查监督，查找和化解相关金融债务隐患等问题。第六，深化涉外金融运行审计，着重关注投资融资情况。在对涉及国际（国外境外）金融业务运行情况审计中，要注重加强对国外境外投资融资情况（如外汇储备金融资产的安全完整、正常流动和保值增值情况，金融及其风险全球化下对跨境资本流动的国际合作有效监控情况，国际收支平衡及自由贸易情况）的审查监督，查找和防范各类涉外金融风险等问题。
四是转变审计方式，讲求应对金融危机效果。国家审计机关在应对金融危机及其发挥免疫系统作用中，要积极转变和改进审计监督的方式方法，讲求和提升审计在应对金融危机中的监督实效。一要推行“现代跟踪审计方式”，对关系金融安全、与金融危机直接相关的重点审计对象如重特大项目、资金和事项的经济活动之全过程，依法适时进行审计监督，做到金融危机风险出现在哪里，审计就跟踪跟进到哪里；二要推行“系统行业审计方式”，对金融机构（包括地方各级中小金融机构）、金融监管部门系统及其他涉及金融的行业等，从中央总行（总公司）直到最基层机构，统一组织开展全国性或全省性系统行业审计，做到金融危机风险一经发现，就全行业全系统审查到底；三要推行“金融绩效审计方式”，对金融及涉及金融的被审计对象单位和项目的财政财务收支及其经济活动有关的经济性、效率性、效果性和资源节约性、环境友好性、发展科学性等全面绩效情况，依法进行审计监督和评价，做到把对金融的绩效审计贯穿到审计机关为应对金融危机而开展的各类各项工作的全过程；四要推行“专项调查审计方式”，对涉及金融危机风险的重大问题或特定事项（如国家金融信用体系建设情况、金融市场变化对经济影响情况、金融行业高管与基层员工绩效薪酬收入分配不公情况），向有关地方、部门、单位进行专项（或专题）调查，做到详细调研、透彻分析，反映焦点、热点、难点问题，披露倾向性、普遍性、典型性问题，提出专项审计调研报告，为解决特定重大金融问题提供有效服务；五要推行“宏观综合审计方式”，对涉及金融安全的宏观性部门单位、宏观性项目资金、宏观性政策措施等进行全面综合审计，做到从宏观、长远、全局的高度和体制、机制、制度、管理的层面审视问题，分析原因，提出对策，形成综合审计报告，转化提升审计成果，为国家金融和宏观经济决策提供重要依据。
五是集聚审计资源，增强应对金融危机合力。国家审计机关在应对金融危机及其发挥免疫系统作用中，要想方设法集中和整合各类审计资源，不断增强审计在应对金融危机中的综合实力。一要集聚“审计人力资源”，即在充实审计人员、加强学习培训、提高综合素质等方面狠下功夫，充分调动和整合全国审计机关系统的所有审计人力资源；二要集聚“审计法力资源”，即充分重视并抓紧对审计机关如何应对金融危机的有关审计法规、政策、制度进行修改完善，以健全和丰富审计“法力”资源；三要集聚“审计财力资源”，即充分保证审计应对金融危机所必需的硬件设施和审计经费；四要集聚“审计技力资源”，即充分装备和改善现代审计技术，加快“金审工程”和审计信息化、网络化建设，尽快实现金融审计由“物（物资物质）联网”和“会（会计账务）联网”向“审联网”和实时在线“联网审”的转化；五要集聚“审计外力资源”，即充分借助和利用外部有关部门、金融系统内部审计治理和社会各界等方面力量，共同防范和化解金融危机，形成应对金融危机的强大合力。
六是创新审计管理，发挥应对金融危机职能。国家审计机关在应对金融危机进程中，要根据形势发展变化要求，坚持与时俱进，努力开拓创新，充分发挥审计在应对金融危机中应有职能作用。一要进一步创新审计机关领导管理体制，依据《审计法》关于“国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作”和“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主”的规定，对现行审计领导管理体制进行改革创新，切实健全各级金融审计专职机构，构建“全国审计一盘棋”的“大金融审计”领导管理体制；二要进一步创新审计工作运行管理机制，根据审计工作应对金融危机的“应急”需要，改革创新金融审计工作运行模式，细化审计分工，简化审计程序，优化审计效能效率效果，构建全国金融审计快速应对危机的应急预警机制；三要进一步创新审计内控管理制度，按照国家对审计机关应对金融危机的高标准严要求和《审计法实施条例》的新规定，修改完善金融审计工作内部控制管理制度，如研究制定《国家审计机关应对金融危机预案制度》、《国家审计机关应对金融危机工作考核评价办法》等，构建富有“严格规范性、免疫系统性和科学高效性”的应对金融危机专项审计制度体系。通过全面创新审计管理，尽力形成有利于国家审计积极应对金融危机和有利于转变审计发展方式的中国特色审计监督新体制、新机制和新制度，从而在推动审计事业科学发展的同时，更加充分有效地发挥国家审计应对金融危机和保障经济社会健康运行的免疫系统职能作用。（王平波）
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