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国家治理视角下的国有企业审计定位研究
潘勇(审计署长沙办)
 
【时间:2011年12月31日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    纵观古今,经济是否健康运行,关系一个国家的兴衰存亡,科学发展观给我们国家指明了发展方向,同时也说明我们国家还存在一些深层次的矛盾。经济基础决定上层建筑,经济环境的变化要求国家的政治制度建设与时俱进,审计作为宏观调控体系的一部分,也应与时俱进。“水能载舟,水亦能覆舟,民犹水也”,我们是社会主义全民做主的国家,作为国民经济的核心的国有企业,关系到国家政治稳定,但随着财政和国有企业体制改革,很多国有企业和领导人的做法,一定程度上损害全民利益,严重损害了市场公平。当今,随着国有企业的改革进入攻坚阶段,一些深层次的矛盾和潜在的问题表现出来。因此,本文重点是在国家治理视角下,对国有企业审计进行进一步准确定位。

    一、国有企业审计在国家审计中的地位

    在市场经济体制下,国有企业的存在有利于弥补市场失灵,实现某些公共政策目标,有利于发展战略性民族产业,提高国际竞争力和综合国力。在我国国有企业作为公有制的实现形式,是社会主义的重要制度基础。目前国有企业一般在三个领域发挥控制力和影响力,一是关系国家安全和国民经济命脉的关键领域,如军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、航运等行业;二是基础性和支柱产业领域,如装备制造、汽车、电子信息、钢铁、有色金属、勘查设计、科技等行业;三是其他行业和领域,如商贸流通、医药、建材、农业等行业。
    国有企业作为国民经济的主导力量,肩负着推动我国经济长期平稳较快发展、调整经济结构布局、促进经济发展方式转变、构建社会主义和谐社会等重要任务。国有企业的健康发展,是提升我国国际竞争力、促进人民生活水平不断提高、支撑我国经济长期平稳较快发展的重要途径和保证,也是进一步巩固和发展我国社会主义制度,实现人民安定团结、国家长治久安的重要保证。
    因此鉴于国有企业在国民经济中的重要性,决定了加强国有企业审计是国家审计参与国家治理并发挥积极作用的重要措施之一。

    二、国有企业审计现状

    随着国企改制,国有企业的审计面临四大问题:(1)国家审计在改制后国有企业中继续发挥作用的法律保障不足;(2)政府审计与其他监管机构职能重叠;(3)政府审计与社会审计及企业内部审计的关系难以处理;(4)政府审计与国有企业中非国有股股东关系难以协调。
    随着我国经济市场化进程的不断深入,国家审计机关在对国有企业实施审计监督中的审计关系发生了较大的变化,其主要的变化表现在以下几方面:首先,国家审计机关与国有企业之间的审计关系,存在着由行政管制关系到依法监督关系的根本性变化;其次,国家审计机关与国有企业之间的审计关系,存在着主要由经济监督向监督与服务并重的转变。我国早期企业审计主要是以查错纠弊为主的传统财务收支审计,随着国有企业改革的不断深化,企业审计的内容逐步转变为以真实性为基础、以经济责任审计为中心、以促进加强管理提高经济效益为目标的新型审计。审计范围逐步转向对国有资产保值增值监督,以突出资产质量、防范风险为重点,既注意审计资产负债损益的真实性,又注意发现资产质量和内部控制方面的问题,揭露重大违法违纪问题。同时,在审计中注意从体制机制上分析问题形成的原因,提出解决的意见和建议,为促进制度完善、规范市场秩序等方面发挥了重要作用。实践证明,这一企业审计思路符合当前形势发展的要求,体现了与时俱进思想。
    在实践上,审计机关对于国有企业的审计,具有临时性、被动性的特点。每年国有企业审计发现违规问题金额数据之大,主要体现在存在大量的不良对外资产、小金库等形成重大损失,财务成果严重失实,国家税金不能及时收缴;发现多起违法违纪线索移交相关部门处理的。实践中,国资委或国有企业自己委托会计师事务所来实施审计。会计师事务所的盈利性决定了其在审计中有为客户着想的情况,不可能过多的考虑国家利益,质量无法得到保障。
    总体来看,国有企业审计的层次和水平还有待于进一步提高。主要表现在:(1)国有企业审计质量也有待进一步提高;(2)国有企业审计监督未完全到位;(3)国有企业审计体制不顺,审计资源的浪费严重。因此,在国际国内形势不断发展变化的当前,如何在国家治理视角下,重新定位国有企业审计,是保证发挥国家审计“免疫系统”功能的重要问题之一。

    三、国有企业审计“免疫系统功能”定位

    国有企业审计要转变观念,主动适应新形势的要求,应明确定位,担起责任,立足纠弊功能,发挥监督作用;强化控制功能,发挥预防作用;体现评估功能,发挥防护作用;突出促进功能,发挥建设作用,切实肩负起国家审计参与国家治理和保障经济社会健康运行“免疫系统”的重要防线作用。
    (一)充分发挥“预警”功能,揭示企业经营风险,维护国有资产安全。
    预防功能机体免疫系统的预防功能叫免疫防御功能,是人体的第一道保护屏障,它能够有效地防御外来病原微生物及其毒性产物感染侵入人的机体,使人体免于病毒、细菌、污染物质及疾病的攻击。
    国有企业审计的定位在于揭示企业经营风险、维护国有资产安全、促进国企健康有序发展。国有企业审计将从注重单个企业的风险、管理、效益转变为关注行业整体的风险、安全和发展,从对单个重大违法违规事件的查处到更多地揭示带有倾向性、普遍性和危及国家宏观调控政策有效落实的问题转变,从事后“救火”向事前切断“火源”的审计理念转变。
    随着我国国有产权制度的进一步完善和政企职能的进一步分开,在宏观层面上国有企业审计应关注国有资本金经营预算管理、国有企业布局合理性等问题;在中观层面上国有企业审计应关注产业集中度问题; 在微观层面上国有企业审计应关注企业技术创新环境的改善、技术创新能力和人员素质的提高,还要关注国有企业的跨国并购、跨国投资、资产质量、保值增值等问题。目前,在金融危机的影响还未散尽之时,尤其要关注国有企业在国外的衍生金融产品投资。为保证国有企业战略性调整的顺利进行,还应该关注企业改制中涉及国有产权交易的审计问题,以保证国有资产安全。总之,国有企业审计应重点关注可能会影响国有企业可持续发展的市场结构风险(含跨国并购投资风险)和技术创新,开展风险导向审计,防范相关风险,为保障国家经济安全和促进企业可持续发展保驾护航。
    (二)充分发挥“揭示”功能,促进企业依法经营,保护经济社会有序运转。
    揭示和清除功能机体免疫系统的清除功能也叫免疫监视功能,是人体的第二道屏障。当病害侵入到一定程度,自身的“免疫系统”预防不了,病害就会爆发出来,“免疫系统”就会以“发烧”等方式,提示病人要赶快医治了。同时免疫系统会调动职权范围内的所有资源与病害进行斗争,还会及时识别人体新陈代谢后的废物及免疫细胞与敌人打仗时遗留下来的病毒死伤尸体,并将其清除出体外。
    国有企业审计的揭示和清除功能是指审计机关通过运用法定权限去查处国有企业经济运行中存在的病害,及时揭示问题并建议政府或相应的权力机关,运用各种政治资源、经济资源、社会资源去消灭这些病害,从而维护社会经济活动的正常运行。
    国有企业审计应该揭示政府制定的相关政策落实情况、影响国企改革重大的体制性制度性障碍。对于改制的国有企业,要揭示改制政策落实情况、相关制度是否合理、改制存在的问题、改制前后绩效变动情况、改制是否达到预期目标等。坚持以真实性、合法性审计为基础,加大查处重大违法违规和经济犯罪问题的力度,促进反腐倡廉建设,强化对权力的监督和制约检查受托经济责任人忠实履行经济责任的情况,借以揭露违法违纪行为,制止损失浪费,查明错误弊端,判断管理缺陷,追究经济责任。
    (三)充分发挥“抵御”功能,促进企业规范运行,保证经济平稳发展。
    修补功能机体内免疫系统的修补功能也叫免疫自稳功能,国有企业应着力促进制度、体制和机制的完善和改革,充分发挥审计“免疫系统”的抵御性功能。具体地可以分为以下三个功能:一是分析功能,指通过对揭示的问题,从体制、机制、制度层面分析其产生的原因,找出存在的缺陷,为完善和改进提供依据的功能;二是建议功能,是指根据产生问题的原因,提出改进意见或完善措施,使问题得到纠正或解决的功能;三是惩处功能,是指对严重违法违纪的当事人或单位进行行政处理、经济处罚等措施,使相关人员或单位得到应有的处理,从而有效防止类似问题或更大问题的出现,使经济活动沿着健康路线顺利发展的功能。如同机体免疫系统要及时抵御和消灭入侵机体的病毒一样,依法处理问题是直接发挥国家审计作为“免疫系统”的功能与作用的重要手段。
    国有企业审计要逐步改变局限于对国有企业实施检查的观念,切实加强服务意识,注重发挥“防范”功能。一是密切关注企业内部管理、内部控制、重大决策方面的问题,深入揭示企业内部环境存在的深层次问题,全面掌握有关企业、行业受金融危机的影响及趋势,从制度层面提出防范企业、行业运行风险的建议。 二是密切关注企业外部的宏观环境,结合企业对中央宏观调控政策的贯彻和落实情况,从微观到宏观、从个体到总体、由表及里多层次、多方位分析外部环境对企业成长和发展带来的影响,进一步促进国家健全法制、改革体制,完善机制,促进企业的可持续发展。

    四、国有企业审计“免疫系统”构建

    系统论的一个基本思想就是关注整体性。我国现在的这一阶段既是加快发展的“黄金期”,又是各种社会矛盾的“凸显期”,我国经济社会的运行面临着来自内部各种矛盾的威胁和外部环境中的不确定性和潜在风险逐渐增加,这就要求国家审计在国民经济中占支柱地位的国有企业审计中发挥“免疫系统”作用。
    天人合一”、“阴阳平衡”等传统医学思想也都表明,和谐就是健康。国有企业审计应构建一个系统,要建立良好的外部环境,统筹好内外矛盾,同时合理协调系统内部要素的关系,达到和谐共赢。
    (一)建立“免疫系统”良好运转的制度平台。
    加强制度建设,实施内部控制,是促使国有企业审计免疫能力全面提升的重要步骤之一。国有企业审计是在一定的制度基础上或制度环境中运行的,制度是国有企业审计良好运行的“平台”。良好的制度基础,必须把消除各种制度性障碍,健全体制和机制,作为审计的重要任务。
    要抓住机遇,要大力推进国家审计准则的贯彻实施,结合实际、深入研究、不断总结经验、充分探讨,进一步构建起前瞻完备、务实管用的国家审计基础理论和技术方法体系。
    (二)与相关部门建立科学的外部协调机制。
    国有企业审计作为民主与法治的工具,必须与其他权力监督主体建立科学、规范的协调机制,具有法定的联系程序,使审计效益通过权力监督与制约机制的高效运作达到最大化。与国有企业审计关系最密切的权力监督主体主要有四方:(1)政府最高领导监督;(2)人大常委会对国有企业的监督;(3)纪检、监察、组织、人事等部门对国有企业领导干部的监督;(4)新闻媒体和纳税人对国有企业绩效的监督。从实践情况看,国有企业审计与各权力监督主体间的联系随着情况的发展变化不断完善,特别需要法制化、制度化、程序化。
    (三)管理理念和管理目标的确定。
    要解放思想、转变观念,树立科学的审计工作理念,不断增强政治意识、大局意识、发展意识、忧患意识和责任意识,增强责任感和历史使命感,并将其贯穿于审计工作全过程。
    国有企业审计应着眼于长期可持续发展,要把审计工作的近期目标、长期目标统一起来,重视基础建设,重视审计资源的科学整合,使审计管理、审计机关的“人、法、技”建设与审计业务工作的发展形成积极的适应机制。
    (四)创新国有企业审计方法,推进国企改革。
    随着社会经济的不断发展,各种经济形式和经济现象不断涌现,经济社会运行中不断出现新情况、产生新问题。对此,维护经济社会平稳运行的国家审计,就需要建立和完善国家审计的创新机制,通过不断地创新审计理论、审计制度、审计管理、审计技术方法等来逐步丰富“免疫系统”,不断增强免疫能力,持续发挥免疫功能。
    新时期,企业审计应站在更高层次,更多关注企业发展的目标和战略,从经营机制、管理方式、治理结构、投资状况、内部控制、风险管理、信息系统等方面系统、全面地检查和评价企业的经营管理活动,查找企业经营管理中存在的突出隐患,以及由此导致的国有资产流失等重大违法违规问题和影响企业经营绩效的问题,以此促进企业建立现代企业制度,完善公司法人治理结构,改善经营管理,增强核心竞争力,确保国有资产保值增值和国有企业可持续发展目标的有效实现。
    (五)建立与完善审计结果公开制度。
    为有效发挥审计监督“免疫”系统功能,审计结果公开制度既可以避免暗箱操作使违纪违规行为无处遁形,又可以借助社会舆论的力度促进审计结果的落实整改。通过审计公开制度可以增加审计工作的透明度,使审计工作能够接受全方位的监督,在提高审计人员使命感、荣誉感的同时,也使审计人员感到责任重大,促使广大审计人员不断提升自己的业务水平,进而有利于规范审计工作,促进审计工作的长期健康发展。

    国有企业在国民经济中的重要作用,国有企业审计在国家审计中的重要地位,同时随国有企业改革的深入发展,国有企业审计应坚持可持续发展,将国有企业审计重新定位。建立完善的外部运行的制度机制“平台”,统筹内部控制和国有企业审计的关系,使内部审计资源和外部审计资源优化配置达到最佳使用效率。(潘勇)
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