浅谈如何开展党政主要领导干部经济责任同步审计
高阳（湖南省岳阳市审计局）
党政主要领导干部同步审计，是指对党委和政府主要领导干部同时进行的经济责任审计。换而言之，当其中一人工作变动需要离任审计或任期较长需要进行任中审计时，把另一人的审计同时纳入。因此，有的地方也称为“捆绑式”审计。它的实施不仅能增强党政主要领导干部经济责任审计的完整性和公平性，比较客观地反映党政主要领导干部对审计发现问题各自应负的责任，避免党政主要领导干部责任不清、相互推脱的弊端，更能发挥经济责任审计对权力的制约和监督作用，还有利于促进党政主要领导干部团结合作，共谋发展方略，促进地方经济的健康发展，同时也能节省审计资源，提高审计效能。通过经济责任审计，对党政领导干部起到了预警作用，使行政权力运行得到了进一步规范。
在今年对书记、区（县）长的任期经济责任同步审计中，我们按照“摸家底、揭隐患、促发展”的审计目标，并结合绩效量化评价体系应用工作，积极开展审前调查，精心制定审计工作实施方案，创新审计方式方法，取得了较好的成效。
一、开展党政主要领导干部同步审计的主要做法
（一）以责定审，科学制定审计实施方案，确定审计重点。
我们根据党委和政府主要领导干部的职责分工和审前调查的其他资料，精心制定审计实施方案并确定审计重点，做到有的放矢：对党委领导审计时突出决策审计，通过审计区（县）委办、组织部、纪委等党委工作部门，来审查党委主要领导干部对本地区经济社会发展的战略决策和重大经济事项的决策，程序是否科学、民主、规范，是否符合地方实际，其执行如何、效果怎样。从而考量党委主要领导干部任期内对推动本地区经济社会发展起到的作用，取得的政绩和是否有权力失控、决策失误、行为失范的问题。对政府领导的审计时突出执行审计，通过审计政府办、财政、国土等政府工作部门，以政府主要领导干部任期内本地区财政收支的真实、合法和效益情况为基础，重点审查政府在预算管理、资源出让、招商引资、政府债务、土地管理、保障民生等方面存在的问题，执行有关经济决策、财经法规、内控制度情况及日常财务管理情况等。审计结果出来以后，我们根据党政领导各自的职责和任职时段，对应界定其应负的经济责任，分别作出了客观公正的审计评价，体现了党政主要领导干部权责对等的公平原则，有利于促进领导干部依法行政、正确履行经济决策权、提高行政效能。
（二）多渠道收集信息，为正确界定经济责任提供了重要依据。
在审计中，我们注重多渠道搜集与审计相关的各方面信息，通过对信息的综合、对比、分析，形成对党政主要领导干部现实执政情况的直观认识和客观评价。
1、在审前调查阶段，认真审阅区（县）委和政府的文件、会议记录和工作报告等资料，从党委和政府公函，常委会、办公会、专题会等会议纪要和决定，以及领导干部个人签批的报告、文件等入手，了解党政领导干部任职期间应履行的经济责任、重大经济事项的决策制度和程序，以及组织实施情况等，为制定审计实施方案、确定审计重点和界定党政领导经济责任打下了坚实的基础。如在某区区委书记、区长经济责任审计过程中，我们在审前调查阶段通过认真审阅党委、政府的文件和会议纪要等资料，发现有制定的部分财税奖励办法不符合国家有关规定、违规划拨土地与调拨专项资金、违规为企业担保等情况，为正确界定书记和区（县）长的经济责任提供了重要依据。
2、采取问卷调查和座谈会等多种形式，分析确定的审计重点事项，为客观评价领导干部的工作业绩和能力、重大决策事项的社会效益等方面提供了重要帮助。在今年10月份对某县党政领导主要干部任期经济责任和选拔任用干部情况审计中，我们和市委组织部组成联合审计组，在进点会上采取问卷调查的方法，对两位被审对象履行经济责任和选拔任用干部情况进行了测评。这对我们了解书记、县长各自的执政业绩、主要举措、群众口碑，和其任期内某些重大事项决策、实施的情况，对界定书记、县长的经济责任都起到了重要的补充作用。
3、关注网络、报刊等媒体中的有关信息，对我们了解党政主要领导干部任期内重大经济事项、当地民生热点等具有很大的帮助。如我们在某县现场审计期间，通过红网了解到当地民众关心的环境污染、社会保障等民生热点后，对相关单位进行了审计调查，并走访了相关现场，在摸清情况后，提出了树立正确的招商引资观念、完善园区企业准入制度和进一步建立健全失地农民保障机制的审计建议，审计建议得到了当地领导的高度重视和较好执行。
（三）点面结合，突出重点，关注绩效。
经济责任审计主要是对党政领导干部在履行经济决策权、管理权、执行和监督权的过程中对公共资源的使用和管理的经济性、效益性和效果性的审计。从某种意义上说，就是对领导干部决策的绩效审计。因此我们在审计实施过程中从全部政府性资金入手，突出对重大决策，重大项目，大额资金使用的审计。重点关注当地财政收入支出的真实、完整和准确及财政预算的管理、效益情况；重点关注领导干部在落实国家宏观调控政策、转变经济增长方式、提高基本公共服务职能、保障民生等方面发挥的作用。如教育、医疗卫生、环境保护、社会保障体系的建设，“三农”资金的投入，惠民政策的出台是否与当地经济社会发展的水平相适应，是否符合科学发展的要求等；重点关注在城市建设、土地管理、招商引资等方面的合规性与绩效性等。此外，在今年的党政领导干部同步审计中，我们首次将政府性债务情况也纳入到了审计范畴，从当地政府债务的规模、支出结构、产生的绩效、存在的问题等多方面、多层次进行了分析，为当地党政部门制定科学经济发展决策提供了有价值的参考。
（四）积极实施计算机辅助审计，重视资源的整合利用，提高审计工作效能。
1、以全部政府性资金为主线开展党政主要领导同步审计，无论是资金规模，还是审计难度都较以往大大增加，审计要求更高，传统手工审计已远远不能适应审计工作的需要，而通过运用AO软件进行审计，大大提高了审计工作效率，降低了审计成本，使得审计的内容更为详细、全面、准确，取得了事半功倍的效果：如在对某区税收征管情况审计中，我们利用AO系统将税收征管数据和代开发票数据进行关联审计，很快就查出有挤占市级税收情况。这在以往采取手工翻票的话，两名审计人员连续工作一星期都不一定有这样的成果，而通过计算机辅助审计后，不到两天就取得了较好成效。
2、我国现有财经领域监督体系中，主要有财政监督、审计监督、纪检监察监督等几种形式，而这些监督部门所监督的内容，大多与任期经济责任审计的内容密切相关，并有一定的交叉、重复。为了避免重复审计，减少被审单位的负担，同时提高审计工作的效率，我们在同步经济责任审计过程中，认真研究并充分利用现有的审计成果和线索资料，包括上级和当地审计机关审计或审计调查结果资料，必要时还到当地财政、纪检监察、检察院等部门了解有关线索，发挥了同步审计的最大效能和提高了审计报告的质量。
二、开展党政主要领导干部同步审计遇到的困难及建议
(一) 同步审计中遇到的主要困难
1.责任界定难度大。目前我国地方党政主要领导干部职权、责任划分不明确、不具体，他们都是同一地方的父母官，都处于地方政务管理的最高层，无论是对整个地方经济，还是对重大决策事项，他们都首当其冲地负有首要责任，两者的经济责任不能简单界定。
2.审计评价难度大。地方党政主要领导干部日常工作综合性强，涉及面广，对其做出全面、客观、准确、具体的评价是经济责任审计的难点。审计评价中，县(市、区)主要经济指标的完成情况认定也存在困难。受审计时间，人力资源及审计人员专业水平的限制，国内生产总值，固定资产投资等主要经济指标不易核实清楚，而这些指标往往又是衡量一个地区经济发展情况的重要标准，利用这些指标评价存在风险。
3.重大经济决策审计难度大。从审计情况来看，目前对各级党委、政府重大经济决策只有比较原则的规定，各级党委、政府虽然对重大经济决策原则、内容、程序作出了一些规定，但大都比较原则、笼统，可操作性不强。一是重大经济决策事项标准不具体，审计中涉及的一些事项是否属于重大经济决策事项难以确认。二是有关重大经济决策记录不完整、结论不明确或者无会议记录。三是有些重大决策事项在其任期内难以体现出效益和效果，有的还需要专业人员测算。
(二) 解决同步审计中问题的几点建议
1.深入实际调查。依靠但不局限于有关部门提供的资料，还要通过网络媒体、召开座谈会、民主测评、个别访谈、征求意见等方式，了解书记、县(市、区)长各自的执政风格，审阅工作报告及相关资料，了解重大事项决策实施程序和过程、效果，了解被审计领导干部任职期间真实政绩，了解广大群众对被审计领导干部的评价，结合审计情况做出实事求是、客观公正的评价和责任认定。
2.把握好责任界定的原则。根据党政领导干部在履行经济责任中的行为，坚持四个原则界定：一是“谁决策谁负责”的原则。对未经集体研究的事情，查清问题的前因后果，以谁最终决策谁负直接责任界定。二是“谁分管谁负责”的原则。对党政领导班子集体研究决定的事情，执行过程中出现问题，则谁主管谁负责。三是“集体研究集体负责”的原则。对党政领导班子集体研究的事情，出现决策失误的问题，追究领导班子的集体责任，其中由书记负主要责任。四是“权责相结合”的原则。坚持实事求是，注意把握政策界限，将决策与执行的结果与领导应担负的责任紧密联系、相互对应起来。
3.探索建立科学的评价指标体系。以“一观、三化、一廉”为主要评价内容，根据实施方案确定的重点审计内容相应增加指标权重，做到在审计评价上也突出重点。同时为使评价客观准确，减少争议，可制定符合本地区实际情况的评价办法和指标体系，如：下岗职工再就业率、失业保险、失地农民保障、新农合等社会保障指标，安全生产重大责任事故、群体性突发公共事件、公众安全感满意率、幸福指数等社会和谐度指标，关闭小火电、小水泥，减少二氧化硫排放等节能减排指标等等。对领导干部履行经济责任情况进行综合评价，使审计结论和综合评价建立在量化、综合化的基础上。一方面有利于提高审计质量，另一方面也对审计人员起到一定的保护作用。
4.不断提高审计人员素质。审计人员的素质直接影响经济责任审计工作的质量，特别是地方党政领导干部经济责任审计政策性强、涉及面广，除了财政财务政策及相关知识，宏观经济管理、领导科学知识也十分重要。具备了这个基础，审计评价和责任划分就能科学准确，审计分析也能透过现象揭示本质，提出切中时弊的意见、建议，更好地为党委政府考评干部和决策服务。
总之，要区分好书记和县(市、区)长的经济责任，必须从实际出发，具体问题具体分析，以各自职责为出发点，以各自施政内容为载体，分析总结出异同，建立各自评价体系，才能正确区分各自经济责任，形成两者个性化的审计评价意见，向干部监督和干部管理部门提供有参考价值的审计结果报告，提高领导干部依法理财、依法管理、依法行政的自觉性，为预防和治理腐败起到积极作用。（高阳）
在今年对书记、区（县）长的任期经济责任同步审计中，我们按照“摸家底、揭隐患、促发展”的审计目标，并结合绩效量化评价体系应用工作，积极开展审前调查，精心制定审计工作实施方案，创新审计方式方法，取得了较好的成效。
一、开展党政主要领导干部同步审计的主要做法
（一）以责定审，科学制定审计实施方案，确定审计重点。
我们根据党委和政府主要领导干部的职责分工和审前调查的其他资料，精心制定审计实施方案并确定审计重点，做到有的放矢：对党委领导审计时突出决策审计，通过审计区（县）委办、组织部、纪委等党委工作部门，来审查党委主要领导干部对本地区经济社会发展的战略决策和重大经济事项的决策，程序是否科学、民主、规范，是否符合地方实际，其执行如何、效果怎样。从而考量党委主要领导干部任期内对推动本地区经济社会发展起到的作用，取得的政绩和是否有权力失控、决策失误、行为失范的问题。对政府领导的审计时突出执行审计，通过审计政府办、财政、国土等政府工作部门，以政府主要领导干部任期内本地区财政收支的真实、合法和效益情况为基础，重点审查政府在预算管理、资源出让、招商引资、政府债务、土地管理、保障民生等方面存在的问题，执行有关经济决策、财经法规、内控制度情况及日常财务管理情况等。审计结果出来以后，我们根据党政领导各自的职责和任职时段，对应界定其应负的经济责任，分别作出了客观公正的审计评价，体现了党政主要领导干部权责对等的公平原则，有利于促进领导干部依法行政、正确履行经济决策权、提高行政效能。
（二）多渠道收集信息，为正确界定经济责任提供了重要依据。
在审计中，我们注重多渠道搜集与审计相关的各方面信息，通过对信息的综合、对比、分析，形成对党政主要领导干部现实执政情况的直观认识和客观评价。
1、在审前调查阶段，认真审阅区（县）委和政府的文件、会议记录和工作报告等资料，从党委和政府公函，常委会、办公会、专题会等会议纪要和决定，以及领导干部个人签批的报告、文件等入手，了解党政领导干部任职期间应履行的经济责任、重大经济事项的决策制度和程序，以及组织实施情况等，为制定审计实施方案、确定审计重点和界定党政领导经济责任打下了坚实的基础。如在某区区委书记、区长经济责任审计过程中，我们在审前调查阶段通过认真审阅党委、政府的文件和会议纪要等资料，发现有制定的部分财税奖励办法不符合国家有关规定、违规划拨土地与调拨专项资金、违规为企业担保等情况，为正确界定书记和区（县）长的经济责任提供了重要依据。
2、采取问卷调查和座谈会等多种形式，分析确定的审计重点事项，为客观评价领导干部的工作业绩和能力、重大决策事项的社会效益等方面提供了重要帮助。在今年10月份对某县党政领导主要干部任期经济责任和选拔任用干部情况审计中，我们和市委组织部组成联合审计组，在进点会上采取问卷调查的方法，对两位被审对象履行经济责任和选拔任用干部情况进行了测评。这对我们了解书记、县长各自的执政业绩、主要举措、群众口碑，和其任期内某些重大事项决策、实施的情况，对界定书记、县长的经济责任都起到了重要的补充作用。
3、关注网络、报刊等媒体中的有关信息，对我们了解党政主要领导干部任期内重大经济事项、当地民生热点等具有很大的帮助。如我们在某县现场审计期间，通过红网了解到当地民众关心的环境污染、社会保障等民生热点后，对相关单位进行了审计调查，并走访了相关现场，在摸清情况后，提出了树立正确的招商引资观念、完善园区企业准入制度和进一步建立健全失地农民保障机制的审计建议，审计建议得到了当地领导的高度重视和较好执行。
（三）点面结合，突出重点，关注绩效。
经济责任审计主要是对党政领导干部在履行经济决策权、管理权、执行和监督权的过程中对公共资源的使用和管理的经济性、效益性和效果性的审计。从某种意义上说，就是对领导干部决策的绩效审计。因此我们在审计实施过程中从全部政府性资金入手，突出对重大决策，重大项目，大额资金使用的审计。重点关注当地财政收入支出的真实、完整和准确及财政预算的管理、效益情况；重点关注领导干部在落实国家宏观调控政策、转变经济增长方式、提高基本公共服务职能、保障民生等方面发挥的作用。如教育、医疗卫生、环境保护、社会保障体系的建设，“三农”资金的投入，惠民政策的出台是否与当地经济社会发展的水平相适应，是否符合科学发展的要求等；重点关注在城市建设、土地管理、招商引资等方面的合规性与绩效性等。此外，在今年的党政领导干部同步审计中，我们首次将政府性债务情况也纳入到了审计范畴，从当地政府债务的规模、支出结构、产生的绩效、存在的问题等多方面、多层次进行了分析，为当地党政部门制定科学经济发展决策提供了有价值的参考。
（四）积极实施计算机辅助审计，重视资源的整合利用，提高审计工作效能。
1、以全部政府性资金为主线开展党政主要领导同步审计，无论是资金规模，还是审计难度都较以往大大增加，审计要求更高，传统手工审计已远远不能适应审计工作的需要，而通过运用AO软件进行审计，大大提高了审计工作效率，降低了审计成本，使得审计的内容更为详细、全面、准确，取得了事半功倍的效果：如在对某区税收征管情况审计中，我们利用AO系统将税收征管数据和代开发票数据进行关联审计，很快就查出有挤占市级税收情况。这在以往采取手工翻票的话，两名审计人员连续工作一星期都不一定有这样的成果，而通过计算机辅助审计后，不到两天就取得了较好成效。
2、我国现有财经领域监督体系中，主要有财政监督、审计监督、纪检监察监督等几种形式，而这些监督部门所监督的内容，大多与任期经济责任审计的内容密切相关，并有一定的交叉、重复。为了避免重复审计，减少被审单位的负担，同时提高审计工作的效率，我们在同步经济责任审计过程中，认真研究并充分利用现有的审计成果和线索资料，包括上级和当地审计机关审计或审计调查结果资料，必要时还到当地财政、纪检监察、检察院等部门了解有关线索，发挥了同步审计的最大效能和提高了审计报告的质量。
二、开展党政主要领导干部同步审计遇到的困难及建议
(一) 同步审计中遇到的主要困难
1.责任界定难度大。目前我国地方党政主要领导干部职权、责任划分不明确、不具体，他们都是同一地方的父母官，都处于地方政务管理的最高层，无论是对整个地方经济，还是对重大决策事项，他们都首当其冲地负有首要责任，两者的经济责任不能简单界定。
2.审计评价难度大。地方党政主要领导干部日常工作综合性强，涉及面广，对其做出全面、客观、准确、具体的评价是经济责任审计的难点。审计评价中，县(市、区)主要经济指标的完成情况认定也存在困难。受审计时间，人力资源及审计人员专业水平的限制，国内生产总值，固定资产投资等主要经济指标不易核实清楚，而这些指标往往又是衡量一个地区经济发展情况的重要标准，利用这些指标评价存在风险。
3.重大经济决策审计难度大。从审计情况来看，目前对各级党委、政府重大经济决策只有比较原则的规定，各级党委、政府虽然对重大经济决策原则、内容、程序作出了一些规定，但大都比较原则、笼统，可操作性不强。一是重大经济决策事项标准不具体，审计中涉及的一些事项是否属于重大经济决策事项难以确认。二是有关重大经济决策记录不完整、结论不明确或者无会议记录。三是有些重大决策事项在其任期内难以体现出效益和效果，有的还需要专业人员测算。
(二) 解决同步审计中问题的几点建议
1.深入实际调查。依靠但不局限于有关部门提供的资料，还要通过网络媒体、召开座谈会、民主测评、个别访谈、征求意见等方式，了解书记、县(市、区)长各自的执政风格，审阅工作报告及相关资料，了解重大事项决策实施程序和过程、效果，了解被审计领导干部任职期间真实政绩，了解广大群众对被审计领导干部的评价，结合审计情况做出实事求是、客观公正的评价和责任认定。
2.把握好责任界定的原则。根据党政领导干部在履行经济责任中的行为，坚持四个原则界定：一是“谁决策谁负责”的原则。对未经集体研究的事情，查清问题的前因后果，以谁最终决策谁负直接责任界定。二是“谁分管谁负责”的原则。对党政领导班子集体研究决定的事情，执行过程中出现问题，则谁主管谁负责。三是“集体研究集体负责”的原则。对党政领导班子集体研究的事情，出现决策失误的问题，追究领导班子的集体责任，其中由书记负主要责任。四是“权责相结合”的原则。坚持实事求是，注意把握政策界限，将决策与执行的结果与领导应担负的责任紧密联系、相互对应起来。
3.探索建立科学的评价指标体系。以“一观、三化、一廉”为主要评价内容，根据实施方案确定的重点审计内容相应增加指标权重，做到在审计评价上也突出重点。同时为使评价客观准确，减少争议，可制定符合本地区实际情况的评价办法和指标体系，如：下岗职工再就业率、失业保险、失地农民保障、新农合等社会保障指标，安全生产重大责任事故、群体性突发公共事件、公众安全感满意率、幸福指数等社会和谐度指标，关闭小火电、小水泥，减少二氧化硫排放等节能减排指标等等。对领导干部履行经济责任情况进行综合评价，使审计结论和综合评价建立在量化、综合化的基础上。一方面有利于提高审计质量，另一方面也对审计人员起到一定的保护作用。
4.不断提高审计人员素质。审计人员的素质直接影响经济责任审计工作的质量，特别是地方党政领导干部经济责任审计政策性强、涉及面广，除了财政财务政策及相关知识，宏观经济管理、领导科学知识也十分重要。具备了这个基础，审计评价和责任划分就能科学准确，审计分析也能透过现象揭示本质，提出切中时弊的意见、建议，更好地为党委政府考评干部和决策服务。
总之，要区分好书记和县(市、区)长的经济责任，必须从实际出发，具体问题具体分析，以各自职责为出发点，以各自施政内容为载体，分析总结出异同，建立各自评价体系，才能正确区分各自经济责任，形成两者个性化的审计评价意见，向干部监督和干部管理部门提供有参考价值的审计结果报告，提高领导干部依法理财、依法管理、依法行政的自觉性，为预防和治理腐败起到积极作用。（高阳）
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