浅议审计在改善民生保障方面的实现途径
李尧（审计署郑州办）
民生，是维护社会稳定的保障，是实现国家良治的基石。民生审计，就是在政府解决和改善民生的过程中，审计机关作为国家经济社会运行的“免疫系统”，必须把保民生放在突出的位置，把广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为审计工作关注的重点，加强对相关政策落实情况和资金使用情况的审计监督，评价政策目标实现的程度和效果，探究相关领域存在的制度性缺失，充分发挥审计建设性作用，把维护人民群众的利益作为审计工作的根本点和出发点，进一步促进和谐社会建设。本文以民生审计的发展现状，通过探讨目前民生保障的误区与盲区，提出改进民生审计的方法途径。
一、民生的定义
民生是人类的基本活动，是人类生存权与发展权的集中体现。在党的十七大上，胡锦涛同志就民生问题做了重要阐述：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”在我国现阶段，民生问题主要表现在就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、环境保护、社会治安等方面公共产品和公共服务短缺上。
二、关注民生是审计免疫系统功能的内在要求
审计监督的本意是代表人民对政府履职情况进行监督。审计机关之所以能在民生保障体系建设中发挥促进作用，占有重要地位，主要是由审计所独具的免疫系统作用所决定的。自从刘家义审计长提出“审计免疫系统理论”以来，审计学界已经展开了积极而热烈的讨论。普遍认为，审计部门发挥免疫系统作用的最终目标，是通过开展审计，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，促进实现社会公平正义。作为履行审计监督职能的审计机关，开展“民生审计”，“关注民生、保障民生、改善民生、促进和谐”就抓住了建设服务型政府的核心，这是审计机关义不容辞的责任和义务。审计工作只有着力于民生，才能真正实现为人民服务，为构建和谐社会服务。政府大力推进的民生保障体系建设，坚持以人为本和惠及全民的原则，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，推动基本公共服务均等化，促进社会的全面进步，其根本目的也在于通过持续不断的解决民生基本问题，最终实现社会的公平正义。
三、审计视角下现阶段民生保障领域存在的问题
近年来，党和政府对民生问题高度重视，始终坚持把保障和改善民生摆在突出位置，切实加强组织领导，认真研究落实惠民利民政策措施，不断加大民生资金投入，一批与广大人民群众生产生活息息相关的基本民生问题得到解决，目前全市已逐步建立覆盖城乡、惠及全民的教育、就业、医疗、住房、养老、救助等基本民生保障工作体系，初步实现了学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、低有所保、困有所助，和谐社会建设进一步加强。但从近年来审计实践中，我们仍处于民生保障的起步阶段，有些方面依然存在的误区和盲点：
（一）“民生是个筐，什么都往里面装”。民生在不少地方政府那里成了一个口号、标语，成了一个筐，是口惠民生。尤其是“官意主导民意”的现状，其危害更大。审计中经常发现，当现实中的满意率作为政绩来追求时，民意往往就会在测评中被扭曲，满意率就变成了毫无意义的数字游戏了
（二）由于“一票否决”过多过滥，导致下级政府或基层干部不堪重负，只好搞“上有政策，下有对策”，衍生出种种形式主义、官僚主义的政府作为。当一票实际否决不了时，一票否决就失去了权威性。因此，必须慎用“一票否决”的绩效评估。
（三）重视“人均”忽视“人人”。我国正处于社会转型期，发展不均衡，收入差别过大是主要的矛盾，正确的价值导向应是关注更好地解决人人共享、协调发展、共同富裕，而一些资金要么“撒胡椒面”，不能真正的为急需的群体所用，要么没有对资金真实的需求缺口进行认真的调查。
（四）“零上访”压力下形成的虚假稳定。
目前，我国处在群体性事件、突发性事件剧增的时期。各级政府不得不把稳定置于突出地位，不少地方政府作出了“零上访”的 承诺。许多地方政府及官员被迫拿钱买稳定、破财消灾，甚至不惜动用暴力手段，已成为目前地方政府及官员心知肚明的“潜规则”。维持稳定必须把握适度原则，更不能把“零上访”这种违背科学规律，脱离实际的指标体系，要有压力，但不能“压扁”，否则维稳成本还会上升。
四、审计在改善民生保障方面的实现途径
（一）要明确目标方向。民生保障体系建设涉及的范围广泛而复杂，对其开展审计是一个长期而复杂的系统工程。审计部门应审计工作的着力点向民生审计倾斜，紧紧围绕学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、低有所保、困有所助的民生保障体系建设目标，突出重点领域，从百姓最关心、最直接、最现实的问题审起，从当前民生保障体系建设中存在的问题和不足审起，从着眼于提高民生保障体系相关实事工程的质量、效益和水平审起，每年制定符合日照市情的民生审计计划，在项目计划安排上不贪多求全，做到关注百姓诉求，正视公平正义，推动制度建设，力求在关键领域和领导关心、群众关注问题的解决上有所突破、有所作为。
（二）关注民生资金绩效。农田水利资金、社保资金、教育卫生资金、环境保护资金等等，这些资金都涉及到老百姓的切身利益，都关系到一个地方经济的稳定发展。加大对民生资金审计力度，关注这些资金的核算是否规范，是否专款专用，有无应拨未拨、挤占挪用的问题，是否产生应有的效益，以规范民生资金的拨付、使用、管理，提高民生资金使用绩效，从而推动各项惠民政策的落实。
（三）关注民生工程的规范性和效益性。围绕建设社会主义新农村和构建和谐社会，在专项资金审计和固定资产投资审计中，加大对城镇基础设施建设项目、水利项目、农业综合开发项目、中小学建设项目等事关群众切身利益项目的审计力度，关注基本建设程序执行是否规范，如工程立项是否经过批准，发包是否经过招投标，是否按中标文件规定签订工程承包施工合同，工程变更联系单签证是否符合规定，工程竣工是否经过验收，工程款结算是否经过审计等，提高政府投资的经济效益和社会效益。
（四）关注经济决策过程是否规范，有无滥用权力及经济问题。
审计中，应当挑选投资额大、社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项予以关注，重点检查程序是否规范，是否存在滥用职权及其他经济连带问题。检查决策制度的执行情况，一项重大的经济决策是否遵循国家财政及经济政策，是否集体决策，是否执行了规定的程序；目标是否实现，评价重大经济决策和重大投资项目是否更好地促进了本地经济社会发展，是否达到预期的经济效益和社会效益，关注有无管理不善、决策失误造成重大损失浪费和国有资产流失的问题，有无挤占、挪用、侵吞、转移资金等问题，并关注领导干部在其中所起的作用。
（五）开展民生审计还要善于倾听民声，反映民生诉求。
民生审计从何入手，民生审计是否切中时弊，要善于从倾听民声中来明确审计目标，检验审计成果。民声是一面镜子，是民情民意的真实映照。惠民政策制定是否合理、执行是否到位、效果如何，百姓最有发言权，都可以从倾听民声中感知。这就必须要求我们审计人员，能够真正深入到群众中去，站在群众的立场上思考问题，才能取得最真实的资料。（李尧）
一、民生的定义
民生是人类的基本活动，是人类生存权与发展权的集中体现。在党的十七大上，胡锦涛同志就民生问题做了重要阐述：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”在我国现阶段，民生问题主要表现在就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、环境保护、社会治安等方面公共产品和公共服务短缺上。
二、关注民生是审计免疫系统功能的内在要求
审计监督的本意是代表人民对政府履职情况进行监督。审计机关之所以能在民生保障体系建设中发挥促进作用，占有重要地位，主要是由审计所独具的免疫系统作用所决定的。自从刘家义审计长提出“审计免疫系统理论”以来，审计学界已经展开了积极而热烈的讨论。普遍认为，审计部门发挥免疫系统作用的最终目标，是通过开展审计，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，促进实现社会公平正义。作为履行审计监督职能的审计机关，开展“民生审计”，“关注民生、保障民生、改善民生、促进和谐”就抓住了建设服务型政府的核心，这是审计机关义不容辞的责任和义务。审计工作只有着力于民生，才能真正实现为人民服务，为构建和谐社会服务。政府大力推进的民生保障体系建设，坚持以人为本和惠及全民的原则，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，推动基本公共服务均等化，促进社会的全面进步，其根本目的也在于通过持续不断的解决民生基本问题，最终实现社会的公平正义。
三、审计视角下现阶段民生保障领域存在的问题
近年来，党和政府对民生问题高度重视，始终坚持把保障和改善民生摆在突出位置，切实加强组织领导，认真研究落实惠民利民政策措施，不断加大民生资金投入，一批与广大人民群众生产生活息息相关的基本民生问题得到解决，目前全市已逐步建立覆盖城乡、惠及全民的教育、就业、医疗、住房、养老、救助等基本民生保障工作体系，初步实现了学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、低有所保、困有所助，和谐社会建设进一步加强。但从近年来审计实践中，我们仍处于民生保障的起步阶段，有些方面依然存在的误区和盲点：
（一）“民生是个筐，什么都往里面装”。民生在不少地方政府那里成了一个口号、标语，成了一个筐，是口惠民生。尤其是“官意主导民意”的现状，其危害更大。审计中经常发现，当现实中的满意率作为政绩来追求时，民意往往就会在测评中被扭曲，满意率就变成了毫无意义的数字游戏了
（二）由于“一票否决”过多过滥，导致下级政府或基层干部不堪重负，只好搞“上有政策，下有对策”，衍生出种种形式主义、官僚主义的政府作为。当一票实际否决不了时，一票否决就失去了权威性。因此，必须慎用“一票否决”的绩效评估。
（三）重视“人均”忽视“人人”。我国正处于社会转型期，发展不均衡，收入差别过大是主要的矛盾，正确的价值导向应是关注更好地解决人人共享、协调发展、共同富裕，而一些资金要么“撒胡椒面”，不能真正的为急需的群体所用，要么没有对资金真实的需求缺口进行认真的调查。
（四）“零上访”压力下形成的虚假稳定。
目前，我国处在群体性事件、突发性事件剧增的时期。各级政府不得不把稳定置于突出地位，不少地方政府作出了“零上访”的 承诺。许多地方政府及官员被迫拿钱买稳定、破财消灾，甚至不惜动用暴力手段，已成为目前地方政府及官员心知肚明的“潜规则”。维持稳定必须把握适度原则，更不能把“零上访”这种违背科学规律，脱离实际的指标体系，要有压力，但不能“压扁”，否则维稳成本还会上升。
四、审计在改善民生保障方面的实现途径
（一）要明确目标方向。民生保障体系建设涉及的范围广泛而复杂，对其开展审计是一个长期而复杂的系统工程。审计部门应审计工作的着力点向民生审计倾斜，紧紧围绕学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、低有所保、困有所助的民生保障体系建设目标，突出重点领域，从百姓最关心、最直接、最现实的问题审起，从当前民生保障体系建设中存在的问题和不足审起，从着眼于提高民生保障体系相关实事工程的质量、效益和水平审起，每年制定符合日照市情的民生审计计划，在项目计划安排上不贪多求全，做到关注百姓诉求，正视公平正义，推动制度建设，力求在关键领域和领导关心、群众关注问题的解决上有所突破、有所作为。
（二）关注民生资金绩效。农田水利资金、社保资金、教育卫生资金、环境保护资金等等，这些资金都涉及到老百姓的切身利益，都关系到一个地方经济的稳定发展。加大对民生资金审计力度，关注这些资金的核算是否规范，是否专款专用，有无应拨未拨、挤占挪用的问题，是否产生应有的效益，以规范民生资金的拨付、使用、管理，提高民生资金使用绩效，从而推动各项惠民政策的落实。
（三）关注民生工程的规范性和效益性。围绕建设社会主义新农村和构建和谐社会，在专项资金审计和固定资产投资审计中，加大对城镇基础设施建设项目、水利项目、农业综合开发项目、中小学建设项目等事关群众切身利益项目的审计力度，关注基本建设程序执行是否规范，如工程立项是否经过批准，发包是否经过招投标，是否按中标文件规定签订工程承包施工合同，工程变更联系单签证是否符合规定，工程竣工是否经过验收，工程款结算是否经过审计等，提高政府投资的经济效益和社会效益。
（四）关注经济决策过程是否规范，有无滥用权力及经济问题。
审计中，应当挑选投资额大、社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项予以关注，重点检查程序是否规范，是否存在滥用职权及其他经济连带问题。检查决策制度的执行情况，一项重大的经济决策是否遵循国家财政及经济政策，是否集体决策，是否执行了规定的程序；目标是否实现，评价重大经济决策和重大投资项目是否更好地促进了本地经济社会发展，是否达到预期的经济效益和社会效益，关注有无管理不善、决策失误造成重大损失浪费和国有资产流失的问题，有无挤占、挪用、侵吞、转移资金等问题，并关注领导干部在其中所起的作用。
（五）开展民生审计还要善于倾听民声，反映民生诉求。
民生审计从何入手，民生审计是否切中时弊，要善于从倾听民声中来明确审计目标，检验审计成果。民声是一面镜子，是民情民意的真实映照。惠民政策制定是否合理、执行是否到位、效果如何，百姓最有发言权，都可以从倾听民声中感知。这就必须要求我们审计人员，能够真正深入到群众中去，站在群众的立场上思考问题，才能取得最真实的资料。（李尧）
| 【关闭】 【打印】 |
