浅议国家重点投资项目的审计思路
李卫锋（审计署武汉办）
近年来，为应对国际金融危机，国家实施积极的财政政策，出台了一系列宏观调控政策措施，尤其是2008年下半年以来，为扩大内需促进经济平稳较快发展，国家多次下达政府投资计划，全社会固定资产投资规模在不断增长。这些投资是否得到高效使用、这些工程建设项目是否得到顺利实施，都直接决定着中央扩大内需、促进经济平稳较快发展政策措施的效果。本文将从投资审计的起源、面临的困难、工作思路等方面，阐述如何加强对国家重点投资项目的审计监督，使得投资审计真正服务国家的宏观政策调控，真正融入我国经济发展的大局。
一、投资审计的起源。为加强对国家重点投资项目的审计监督，自上世纪80年代末起，审计机关就开始对一些大型的交通、电厂等建设项目开始了预决算审计，1997年审计署组建了三峡工程审计处常驻三峡工地，对三峡工程建设和库区移民工作进行审计监督。近年来，为切实发挥审计保障国民经济健康运行的“免疫系统”功能，审计机关关口前移，围绕经济治理整顿，对大量停缓建项目进行跟踪审计，对基建工程进行开工前审计，为服务国家宏观经济调控发挥了积极作用。同时，还“跳出工程干审计”，在对一些国家投资的大型水利、电力、公路、铁路建设项目开展审计的过程中，坚持预防与查处并重，监督与服务并重，通过对问题的揭露和对违法犯罪行为的查处，一方面维护经济社会秩序，严肃财经纪律，另一方面促进制度的完善、法制的健全和体制的改进。
二、现行审计体制下开展投资审计面临的困难和问题。审计机关通过开展投资审计为国家节约了大量财政资金，查处了一批工程建设领域的违法犯罪分子，从体制、机制、制度和管理层面，给党中央国务院提出了许多有针对性的建议，为保证国民经济持续较快发展、维护国家经济安全做出了重要贡献。但是，受现行审计体制等因素的制约，开展投资审计仍面临许多困难。一是现行的审计体制不利于审计机关充分发挥审计监督作用。审计最本质的属性就是独立性，但当前我国的审计体制是行政型审计体制，审计机关是政府的一个职能部门，地位并不独立。目前在开展投资审计时，受审计体制的约束，大多是重项目审计，轻决策审计，不重视对政府的重大投资决策和重大投资行为的合理性进行分析评价，处理起来也是只治标不治本。二是审计机关的法律地位不高，审计执法手段有限，影响了审计效果。在开展投资审计时审计人员经常发现并揭露招投标不规范、工程转分包等问题，但由于审计机关对有关当事人、有关责任单位都没有有效的处理手段，以至于这些问题在工程建设领域见怪不怪，屡查屡犯，得不到有效纠正。三是审计力量和人员素质的缺陷，也影响了审计执法质量。根据审计署的统一部署安排，每年对一些重点行业、重点项目开展投资审计，这些国家重点建设项目资金量大，建设工期长，分布地域广，涉及各行各业不同领域，且参与建设的单位数量多、分散，要审深审透需要人力和时间的双重保障。但受时间限制，加上审计人员数量少，专业技术不强，综合宏观分析能力欠缺，在开展投资审计时，无论从资金的角度，还是项目的角度，覆盖面都偏小，有些重点资金、重点项目没有得到有效监督，政府投资行为也没有得到科学合理的评价和判断。
三、投资审计的思路。作为政府审计机关，要充分发挥审计“免疫系统”功能作用，就应立足大局着眼宏观，以科学发展观为指导，贯穿扩大内需保持经济平稳较快发展这条主线，结合开展工程建设领域突出问题专项治理工作，着力揭露和查处投资领域中的突出问题和重大违法违规问题，促进投融资体制的改革和制度的完善，促进中央各项政策措施落实到位，努力发挥审计保障国家经济社会安全运行的“免疫系统”功能。
（一）以揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪线索为重点，加大对工程建设领域的审计监督力度。近年来，工程建设领域一直是腐败现象易发、多发的领域之一，违法违纪案件时有发生。因此应紧密结合审计工作，在各行业审计中开展工程建设领域突出问题专项治理工作，推进从源头上防治腐败工作，促进工程建设高效、安全、廉洁运行。
（二）以促进投融资体制改革和制度完善为中心，积极发挥审计“免疫系统”功能作用。在查处重大违法违规问题和经济犯罪线索的同时，应始终关注现行的投融资体制改革中出现的体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，综合分析问题成因，从体制、制度层面提出建议，努力发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。关注机制、体制的问题，发挥审计“免疫系统”功能，说易行难，关键是要转变观念，树立科学的审计理念。如在审计中应着眼于解决被审计单位存在的问题，促进其可持续发展，而不仅仅为了出成绩而进行简单处理上报。
（三）以资金使用效益和社会综合效益为主线，全力推进绩效审计。在投资审计中开展绩效审计是全面推进绩效审计的主要渠道和重要手段。审计中，应着力对政府责任和公共资源管理的经济性、效率性、效果性进行监督和评价，可以从3个方面开展绩效审计。一是选取部分国家重点建设项目，在总体上对其经济效益情况进行分析评价。二是围绕国家重点建设项目的投资成本和运营效益开展绩效审计。如在对电力建设等国家重点建设项目的审计中，应以资金流向为主线向承包单位延伸审计，在查处重大违法违规问题的同时，关注项目立项及管理、资金使用、建设成本、运营效益等方面的问题，围绕建设项目的投资成本和预期效益开展绩效审计，重点审查建设项目决策、管理的科学性，揭露因决策失误、管理不善造成的损失浪费问题。三是围绕政府自身管理的效率性和效果性开展绩效审计。如通过关注政府责任履行情况和政府绩效，揭露政府及有关部门自身管理方面存在的不足和绩效缺陷，深入分析原因，提出建议，促进政府不断改进管理，加强自身建设和提高绩效，建立问责机制，建设责任政府，为推动民主化进程和深化政治体制改革发挥了积极的作用。
（四）以维护群众权益、促进整改为目的，充分发挥审计建设性作用。审计监督是手段，服务是目的。“监”就是要查处和揭露，要评价和揭示；“督”就是要服务，要促进整改、促进各方面规范。只有两者并重，才能通过对问题的揭露来维护经济社会秩序，保护人民群众的切身利益。在审计的过程中，一方面应重点揭露侵占人民群众根本利益的问题，如在工程建设项目审计中重点关注征地拆迁资金的补偿情况，注意揭露单位或个人挤占、侵占、挪用、截留征地拆迁补偿资金的问题，维护失地农民的切身利益；另一方面，本着“一审二帮三促进”的原则，及时与被审计单位通报问题，交换意见，分析原因，督促其整改。（李卫锋）
一、投资审计的起源。为加强对国家重点投资项目的审计监督，自上世纪80年代末起，审计机关就开始对一些大型的交通、电厂等建设项目开始了预决算审计，1997年审计署组建了三峡工程审计处常驻三峡工地，对三峡工程建设和库区移民工作进行审计监督。近年来，为切实发挥审计保障国民经济健康运行的“免疫系统”功能，审计机关关口前移，围绕经济治理整顿，对大量停缓建项目进行跟踪审计，对基建工程进行开工前审计，为服务国家宏观经济调控发挥了积极作用。同时，还“跳出工程干审计”，在对一些国家投资的大型水利、电力、公路、铁路建设项目开展审计的过程中，坚持预防与查处并重，监督与服务并重，通过对问题的揭露和对违法犯罪行为的查处，一方面维护经济社会秩序，严肃财经纪律，另一方面促进制度的完善、法制的健全和体制的改进。
二、现行审计体制下开展投资审计面临的困难和问题。审计机关通过开展投资审计为国家节约了大量财政资金，查处了一批工程建设领域的违法犯罪分子，从体制、机制、制度和管理层面，给党中央国务院提出了许多有针对性的建议，为保证国民经济持续较快发展、维护国家经济安全做出了重要贡献。但是，受现行审计体制等因素的制约，开展投资审计仍面临许多困难。一是现行的审计体制不利于审计机关充分发挥审计监督作用。审计最本质的属性就是独立性，但当前我国的审计体制是行政型审计体制，审计机关是政府的一个职能部门，地位并不独立。目前在开展投资审计时，受审计体制的约束，大多是重项目审计，轻决策审计，不重视对政府的重大投资决策和重大投资行为的合理性进行分析评价，处理起来也是只治标不治本。二是审计机关的法律地位不高，审计执法手段有限，影响了审计效果。在开展投资审计时审计人员经常发现并揭露招投标不规范、工程转分包等问题，但由于审计机关对有关当事人、有关责任单位都没有有效的处理手段，以至于这些问题在工程建设领域见怪不怪，屡查屡犯，得不到有效纠正。三是审计力量和人员素质的缺陷，也影响了审计执法质量。根据审计署的统一部署安排，每年对一些重点行业、重点项目开展投资审计，这些国家重点建设项目资金量大，建设工期长，分布地域广，涉及各行各业不同领域，且参与建设的单位数量多、分散，要审深审透需要人力和时间的双重保障。但受时间限制，加上审计人员数量少，专业技术不强，综合宏观分析能力欠缺，在开展投资审计时，无论从资金的角度，还是项目的角度，覆盖面都偏小，有些重点资金、重点项目没有得到有效监督，政府投资行为也没有得到科学合理的评价和判断。
三、投资审计的思路。作为政府审计机关，要充分发挥审计“免疫系统”功能作用，就应立足大局着眼宏观，以科学发展观为指导，贯穿扩大内需保持经济平稳较快发展这条主线，结合开展工程建设领域突出问题专项治理工作，着力揭露和查处投资领域中的突出问题和重大违法违规问题，促进投融资体制的改革和制度的完善，促进中央各项政策措施落实到位，努力发挥审计保障国家经济社会安全运行的“免疫系统”功能。
（一）以揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪线索为重点，加大对工程建设领域的审计监督力度。近年来，工程建设领域一直是腐败现象易发、多发的领域之一，违法违纪案件时有发生。因此应紧密结合审计工作，在各行业审计中开展工程建设领域突出问题专项治理工作，推进从源头上防治腐败工作，促进工程建设高效、安全、廉洁运行。
（二）以促进投融资体制改革和制度完善为中心，积极发挥审计“免疫系统”功能作用。在查处重大违法违规问题和经济犯罪线索的同时，应始终关注现行的投融资体制改革中出现的体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，综合分析问题成因，从体制、制度层面提出建议，努力发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。关注机制、体制的问题，发挥审计“免疫系统”功能，说易行难，关键是要转变观念，树立科学的审计理念。如在审计中应着眼于解决被审计单位存在的问题，促进其可持续发展，而不仅仅为了出成绩而进行简单处理上报。
（三）以资金使用效益和社会综合效益为主线，全力推进绩效审计。在投资审计中开展绩效审计是全面推进绩效审计的主要渠道和重要手段。审计中，应着力对政府责任和公共资源管理的经济性、效率性、效果性进行监督和评价，可以从3个方面开展绩效审计。一是选取部分国家重点建设项目，在总体上对其经济效益情况进行分析评价。二是围绕国家重点建设项目的投资成本和运营效益开展绩效审计。如在对电力建设等国家重点建设项目的审计中，应以资金流向为主线向承包单位延伸审计，在查处重大违法违规问题的同时，关注项目立项及管理、资金使用、建设成本、运营效益等方面的问题，围绕建设项目的投资成本和预期效益开展绩效审计，重点审查建设项目决策、管理的科学性，揭露因决策失误、管理不善造成的损失浪费问题。三是围绕政府自身管理的效率性和效果性开展绩效审计。如通过关注政府责任履行情况和政府绩效，揭露政府及有关部门自身管理方面存在的不足和绩效缺陷，深入分析原因，提出建议，促进政府不断改进管理，加强自身建设和提高绩效，建立问责机制，建设责任政府，为推动民主化进程和深化政治体制改革发挥了积极的作用。
（四）以维护群众权益、促进整改为目的，充分发挥审计建设性作用。审计监督是手段，服务是目的。“监”就是要查处和揭露，要评价和揭示；“督”就是要服务，要促进整改、促进各方面规范。只有两者并重，才能通过对问题的揭露来维护经济社会秩序，保护人民群众的切身利益。在审计的过程中，一方面应重点揭露侵占人民群众根本利益的问题，如在工程建设项目审计中重点关注征地拆迁资金的补偿情况，注意揭露单位或个人挤占、侵占、挪用、截留征地拆迁补偿资金的问题，维护失地农民的切身利益；另一方面，本着“一审二帮三促进”的原则，及时与被审计单位通报问题，交换意见，分析原因，督促其整改。（李卫锋）
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