审计促进经济发展方式转变的途径
刘文洁（审计署深圳办）
摘要：加快经济发展方式转变是中央在十七大报告中明确指出的长期经济任务。“十二五”发展规划纲要中也明确了下一个五年将是加快转变经济发展方式的攻坚时期。传统的粗放型经济增长模式已经不再适应发展的要求。如何在开展审计工作过程中促进经济发展方式的转变密切关系到党中央宏观政策的落实和战略目标的实现，具有重大的研究意义。本文通过对审计在促进经济发展方式转变中所起作用的分析，提出审计促进经济发展方式转变的有关措施及途径。
关键词：经济发展方式、转变、审计
一、转变经济发展方式的内涵
传统经济学理论将经济增长与经济发展视为同一概念，均指一国商品、劳务产出量的增加。现代经济学中，经济发展的内涵要远大于经济增长。经济发展表现为经济规模由小到大、结构由简单到复杂、系统由低级到高级的变化。它不仅包括了经济的增长，产出量的增加，更多的是强调经济系统的协调性、经济发展的可持续性和发展成果的共享性。增长是发展的前提，是推动发展的物质基础。经济发展是经济增长后的客观要求，是实现下一步增长的动力来源，单纯的经济增长不具有可持续。
党的十七大报告及“十二五”发展规划纲要中均从不同角度阐释了转变经济发展方式的内涵。
首先，十七大报告明确了转变经济发展的发展方向。报告中明确提出加快转变经济发展方式，“促进经济增长由主要依靠投资出口拉动向依靠消费、投资协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变”。
其次，“十二五”发展规划纲要中明确了实现经济发展方式转变的方法。纲要中提出“五个坚持”：坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向；坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑；坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点；坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点；坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。因此，我国下一步经济发展将向着以高科技和创新产业为重要支撑，构建节约型、环保型社会。
转变经济发展方式是经济从数量型扩张向质量型发展的理念升华。它反映了我们党对经济发展规律的认识更加的全面和深刻。转变经济发展方式是落实科学发展观，实现可持续发展的必由之路；是增强综合实力，改善民生的重要途径；是实现收入分配合理化，促进社会和谐的客观要求。
二、审计对推动经济发展方式转变起到的作用
审计可以对经济发展中的违法违规行为进行监督和制约，并对经济体系可能出现的风险和危害提前预警，可以发挥社会免疫系统的功能。它在维护正常经济秩序，促进经济稳步健康发展方面可以发挥积极作用。它在维护国家财经法纪，加强宏观调控，促进被审计单位加强管理，提高经济效益方面也发挥着重要职能。
就审计本身而言，它设立的初始并不具备制度创造功能。它不能制定宏观经济政策、不能直接调整经济结构、不能出台法律规范，它更多的是监督、制约和将信息适时公开。但这并不意味着审计的作用只能局限在这个狭小范围里面，在审计的过程中，通过严格履行审前、审中和审后各环节的审计程序，随着审计领域的不断扩宽，审计同样能够推动制度的创新和促进经济发展方式转变。随着“十二五”发展规划发展方向的确定，经济转型过程中审计对社会经济的作用力度将越来越大，效果也将越来越显现。
（一）审计保证政策贯彻落实推动经济转型
中央的宏观政策由决策、传导、执行、反馈几个环节构成，审计可以在传导、执行、反馈环节发挥举足轻重的作用，履行监督职责基本贯穿着整个政策贯彻过程。通过对事前、事中和事后的全程跟踪和控制，可以促进中央政策措施的贯彻和落实，实现宏观决策中期望实现的政策目标。
未来“十二五”期间，是经济发展方式转变的攻坚时期，中央必将出台更多的优惠政策促进优势产业发展并淘汰落后产能。各级政府也将配合中央政策出台许多产业扶持政策。监督各种政策的贯彻执行，审计大有可为。通过跟踪审计、绩效审计、经济责任审计等多种审计方式，保证政策的贯彻执行，促进经济发展方式的转变。
比如，政府为了促进高新技术产业发展，推动高投入、高污染、高能耗产业转型，下拨节能技改专项资金进行产业升级扶持。而在下拨资金至资金到达资金使用人手中，需要经过政府及财政部门的层层划拨和转移，在资金拨付人和最终使用者之间存在多干个委托—代理关系。该过程中委托人和代理人之间信息是不对称的，代理人可能违背委托人意愿。审计作为第三方，对政策落实的全程跟踪监督可以在一定程度上保证资金的及时有效使用，防止代理人擅自截留或挪用资金。另外，对于淘汰类项目、特殊产业优惠措施等执行情况的监督，审计也将发挥其他部门无法替代的作用，推动产业结构的转型，加快经济发展方式转变。
（二）改善被审单位内部管理推动经济转型
审计不仅通过发挥监督职能确保宏观经济政策的贯彻落实，同时它还通过服务于被审单位，促进被审单位加强内部管理，提高抵御风险的能力，从而达到推进经济发展方式转变的目的。另外，对于政府部门的审计监督，可以促进该部门更好地履行职能，减少出现“上有政策、下有对策”的情况。通过对项目单位，特别是国家大力扶持的产业及相关单位的审计，查找在被审单位在投资管理方面存在的薄弱环节，可以提高资金运用的合理性、安全性和效益性；可以促进科学型管理方式的发展，形成精细化、集约化和效能化的管理局面。
（三）通过向上反馈政策执行效果促进经济转型
审计对经济发展的建设性作用首先体现在它能够及时向上反馈宏观经济政策及产业政策的执行效果并提出政策执行中遇到的问题。被审单位在执行有关政策方面或多或少都会遇到一些实际问题。政策执行效果往往会因为这类“瓶颈性”问题而大打折扣。审计人员通过在被审单位驻点，实地了解被审单位在资金运用、政策执行、内部管理等方面遇到的难处和出现的问题，并通过专有渠道将问题及时反馈给上级部门和决策机构，为有关部门和机构调整或制定新的政策提供有价值的参考信息。比如在审计人员在节能减排审计过程中，通过对生物柴油产业发展情况的实地了解，审计人员发现针对石化柴油和生物柴油同样的税收政策并不利于生物柴油产业的发展，并及时向上级部门进行了沟通和汇报。上级部门也对此问题进行了研究和政策的分析，提出了相关意见。
（四）通过审计建议及监督整改推动经济转型
审计机关会根据宏观经济形势结合被审单位的特点提出有关建议，间接推动经济发展方式转变。审计人员在现场审计结束后，会根据实地了解的情况和掌握的问题有针对性地提出审计建议。对于国家政策导向需要扶持和发展的被审单位，审计机关会通过提出合理化建议和督促整改的方式促进被审单位改进和完善相关制度。被审单位制度完善了、绩效提升了，客观上会推动该单位及其所处行业的发展，从而更有利于实现国家的宏观政策导向，间接达到推动经济发展方式转变的目的。对于不符合国家政策导向，需要逐步淘汰的落后单位和产业，审计机关也会根据查处的问题提出建议，通过监督整改以及审计处罚等手段约束这类单位或行业的发展，促使其服从国家宏观调控大局，或者被淘汰或者积极转变生产结构和发展方式。
三、审计对促进经济发展方式转变的途径
审计促进经济发展方式的转变，主要体现在审前、审中和审后各个环节。通过审前审计对象和目标的确定、审中审计监督职能的发挥、审后审计建议和审计整改措施的落实，促进政策措施更好更切实的执行，加快经济发展方式的转变。因此，审计促进经济发展方式转变的路径选择上要密切联系审计过程的各个环节，坚持履行审计监督职能，发挥社会免疫系统的功能。
（一）选准项目，加强对经济转型升级重点领域和项目的审计
审计机关应根据中央的宏观政策目标及经济的总体部署安排相关的审计项目和审计计划。特别是对涉及经济结构调整的重点领域和项目要进行重点审计。比如前期中央提出了经济保增长、调结构、抓改革、重民生的宏观政策目标，全面实施了促进经济平稳较快发展的一揽子计划。按照中央要求，审计机关也相应把促进经济平稳较快发展、促进经济结构调整作为当前工作的重心，切实加强对中央政策措施贯彻落实情况的审计监督。通过科学调整审计重点，锁定审计方向和目标，关注生态安全，重视资源环境、生态环保项目的审计促进经济发展方式转变。
上级审计机关应围绕培育新兴战略产业的目标，注重从宏观层面把握产业布局的走向，促进支柱型、优势型、朝阳型产业的发展；注重从管理层面审视产业运行的效果，促进低炭型、生态型、科技型等多类型产业的有机合成；注重从发展层面透视产业发展的功能，促进劳动密集型产业向高科技产业的升级，低端产业向高附加值产业迁移，来料加工向研发式工业跨越。从审计项目的选择上把握中央导向，全面提升产业结构发展方式的转变。
（二）抓本质和根源，提出针对性建议，促进经济转型
我国在财税金融领域还存在着一些深层次的矛盾和问题，一些关系还没有理顺，责权利的划分还不清晰。促进经济发展方式转变，审计人员更需要把握宏观大局，从全局和发展的视角看问题，从制度根源上提出解决问题的建议。不能光治标不治本。
为此，审计人员需要深入研究审计掌握的数据，分析和挖掘审计发现问题的原因。透过现象看到本质，抓住政策、制度和管理中存在的问题和漏洞，提出深化改革、规范管理和健全制度的建议，促进经济发展方式的转变。
（三）落实整改，不仅会查问题更要能解决问题
过去审计注重监督忽视服务，往往将查出大要案作为第一要务，而对如何堵住制度上的漏洞以及制度漏洞在审计后是否已经堵上都不够关心。俗话说亡羊补牢，如果仅指出破损的缺口在哪而不去监督其将缺口堵上，可能出现同样的缺口再次导致损失。促进经济发展方式转变，对于审计人员而言不能仅注重查问题，而忽视解决问题。医生要会看病还要会治疗，更要把病负责治好。只有这样我们的经济才能有一个健康的体魄，促进经济发展方式完成转型才有坚实的保障。因此，审计在未来一个时期要注重提建议和抓整，将政策建议要具有可操作性和一定的前瞻性，改促进政策落实和经济转型升级。（刘文洁）
参考文献：
1.逢锦聚，经济发展方式转变与经济结构调整，《光明日报》，2010年2月23日。
2.刘家义，认真履行审计监督职责、促进经济发展方式转变，《光明日报》，2010年08月27日。
3.刘英来，国家审计如何发挥建设性作用研讨会综述，《审计研究》，2008年第3期。
4.刘英来，审计是经济社会运行的免疫系统研讨会综述，《审计研究》，2008年第5期。
5.臧跃茹，转变发展方式重在提速、提质、提效，《中国经济导报》，2010年3月11日。
6.赵耿毅，切实加强审计监督全力促进经济发展方式转变，《新华日报》，2010年06月22日。
关键词：经济发展方式、转变、审计
一、转变经济发展方式的内涵
传统经济学理论将经济增长与经济发展视为同一概念，均指一国商品、劳务产出量的增加。现代经济学中，经济发展的内涵要远大于经济增长。经济发展表现为经济规模由小到大、结构由简单到复杂、系统由低级到高级的变化。它不仅包括了经济的增长，产出量的增加，更多的是强调经济系统的协调性、经济发展的可持续性和发展成果的共享性。增长是发展的前提，是推动发展的物质基础。经济发展是经济增长后的客观要求，是实现下一步增长的动力来源，单纯的经济增长不具有可持续。
党的十七大报告及“十二五”发展规划纲要中均从不同角度阐释了转变经济发展方式的内涵。
首先，十七大报告明确了转变经济发展的发展方向。报告中明确提出加快转变经济发展方式，“促进经济增长由主要依靠投资出口拉动向依靠消费、投资协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变”。
其次，“十二五”发展规划纲要中明确了实现经济发展方式转变的方法。纲要中提出“五个坚持”：坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向；坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑；坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点；坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点；坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。因此，我国下一步经济发展将向着以高科技和创新产业为重要支撑，构建节约型、环保型社会。
转变经济发展方式是经济从数量型扩张向质量型发展的理念升华。它反映了我们党对经济发展规律的认识更加的全面和深刻。转变经济发展方式是落实科学发展观，实现可持续发展的必由之路；是增强综合实力，改善民生的重要途径；是实现收入分配合理化，促进社会和谐的客观要求。
二、审计对推动经济发展方式转变起到的作用
审计可以对经济发展中的违法违规行为进行监督和制约，并对经济体系可能出现的风险和危害提前预警，可以发挥社会免疫系统的功能。它在维护正常经济秩序，促进经济稳步健康发展方面可以发挥积极作用。它在维护国家财经法纪，加强宏观调控，促进被审计单位加强管理，提高经济效益方面也发挥着重要职能。
就审计本身而言，它设立的初始并不具备制度创造功能。它不能制定宏观经济政策、不能直接调整经济结构、不能出台法律规范，它更多的是监督、制约和将信息适时公开。但这并不意味着审计的作用只能局限在这个狭小范围里面，在审计的过程中，通过严格履行审前、审中和审后各环节的审计程序，随着审计领域的不断扩宽，审计同样能够推动制度的创新和促进经济发展方式转变。随着“十二五”发展规划发展方向的确定，经济转型过程中审计对社会经济的作用力度将越来越大，效果也将越来越显现。
（一）审计保证政策贯彻落实推动经济转型
中央的宏观政策由决策、传导、执行、反馈几个环节构成，审计可以在传导、执行、反馈环节发挥举足轻重的作用，履行监督职责基本贯穿着整个政策贯彻过程。通过对事前、事中和事后的全程跟踪和控制，可以促进中央政策措施的贯彻和落实，实现宏观决策中期望实现的政策目标。
未来“十二五”期间，是经济发展方式转变的攻坚时期，中央必将出台更多的优惠政策促进优势产业发展并淘汰落后产能。各级政府也将配合中央政策出台许多产业扶持政策。监督各种政策的贯彻执行，审计大有可为。通过跟踪审计、绩效审计、经济责任审计等多种审计方式，保证政策的贯彻执行，促进经济发展方式的转变。
比如，政府为了促进高新技术产业发展，推动高投入、高污染、高能耗产业转型，下拨节能技改专项资金进行产业升级扶持。而在下拨资金至资金到达资金使用人手中，需要经过政府及财政部门的层层划拨和转移，在资金拨付人和最终使用者之间存在多干个委托—代理关系。该过程中委托人和代理人之间信息是不对称的，代理人可能违背委托人意愿。审计作为第三方，对政策落实的全程跟踪监督可以在一定程度上保证资金的及时有效使用，防止代理人擅自截留或挪用资金。另外，对于淘汰类项目、特殊产业优惠措施等执行情况的监督，审计也将发挥其他部门无法替代的作用，推动产业结构的转型，加快经济发展方式转变。
（二）改善被审单位内部管理推动经济转型
审计不仅通过发挥监督职能确保宏观经济政策的贯彻落实，同时它还通过服务于被审单位，促进被审单位加强内部管理，提高抵御风险的能力，从而达到推进经济发展方式转变的目的。另外，对于政府部门的审计监督，可以促进该部门更好地履行职能，减少出现“上有政策、下有对策”的情况。通过对项目单位，特别是国家大力扶持的产业及相关单位的审计，查找在被审单位在投资管理方面存在的薄弱环节，可以提高资金运用的合理性、安全性和效益性；可以促进科学型管理方式的发展，形成精细化、集约化和效能化的管理局面。
（三）通过向上反馈政策执行效果促进经济转型
审计对经济发展的建设性作用首先体现在它能够及时向上反馈宏观经济政策及产业政策的执行效果并提出政策执行中遇到的问题。被审单位在执行有关政策方面或多或少都会遇到一些实际问题。政策执行效果往往会因为这类“瓶颈性”问题而大打折扣。审计人员通过在被审单位驻点，实地了解被审单位在资金运用、政策执行、内部管理等方面遇到的难处和出现的问题，并通过专有渠道将问题及时反馈给上级部门和决策机构，为有关部门和机构调整或制定新的政策提供有价值的参考信息。比如在审计人员在节能减排审计过程中，通过对生物柴油产业发展情况的实地了解，审计人员发现针对石化柴油和生物柴油同样的税收政策并不利于生物柴油产业的发展，并及时向上级部门进行了沟通和汇报。上级部门也对此问题进行了研究和政策的分析，提出了相关意见。
（四）通过审计建议及监督整改推动经济转型
审计机关会根据宏观经济形势结合被审单位的特点提出有关建议，间接推动经济发展方式转变。审计人员在现场审计结束后，会根据实地了解的情况和掌握的问题有针对性地提出审计建议。对于国家政策导向需要扶持和发展的被审单位，审计机关会通过提出合理化建议和督促整改的方式促进被审单位改进和完善相关制度。被审单位制度完善了、绩效提升了，客观上会推动该单位及其所处行业的发展，从而更有利于实现国家的宏观政策导向，间接达到推动经济发展方式转变的目的。对于不符合国家政策导向，需要逐步淘汰的落后单位和产业，审计机关也会根据查处的问题提出建议，通过监督整改以及审计处罚等手段约束这类单位或行业的发展，促使其服从国家宏观调控大局，或者被淘汰或者积极转变生产结构和发展方式。
三、审计对促进经济发展方式转变的途径
审计促进经济发展方式的转变，主要体现在审前、审中和审后各个环节。通过审前审计对象和目标的确定、审中审计监督职能的发挥、审后审计建议和审计整改措施的落实，促进政策措施更好更切实的执行，加快经济发展方式的转变。因此，审计促进经济发展方式转变的路径选择上要密切联系审计过程的各个环节，坚持履行审计监督职能，发挥社会免疫系统的功能。
（一）选准项目，加强对经济转型升级重点领域和项目的审计
审计机关应根据中央的宏观政策目标及经济的总体部署安排相关的审计项目和审计计划。特别是对涉及经济结构调整的重点领域和项目要进行重点审计。比如前期中央提出了经济保增长、调结构、抓改革、重民生的宏观政策目标，全面实施了促进经济平稳较快发展的一揽子计划。按照中央要求，审计机关也相应把促进经济平稳较快发展、促进经济结构调整作为当前工作的重心，切实加强对中央政策措施贯彻落实情况的审计监督。通过科学调整审计重点，锁定审计方向和目标，关注生态安全，重视资源环境、生态环保项目的审计促进经济发展方式转变。
上级审计机关应围绕培育新兴战略产业的目标，注重从宏观层面把握产业布局的走向，促进支柱型、优势型、朝阳型产业的发展；注重从管理层面审视产业运行的效果，促进低炭型、生态型、科技型等多类型产业的有机合成；注重从发展层面透视产业发展的功能，促进劳动密集型产业向高科技产业的升级，低端产业向高附加值产业迁移，来料加工向研发式工业跨越。从审计项目的选择上把握中央导向，全面提升产业结构发展方式的转变。
（二）抓本质和根源，提出针对性建议，促进经济转型
我国在财税金融领域还存在着一些深层次的矛盾和问题，一些关系还没有理顺，责权利的划分还不清晰。促进经济发展方式转变，审计人员更需要把握宏观大局，从全局和发展的视角看问题，从制度根源上提出解决问题的建议。不能光治标不治本。
为此，审计人员需要深入研究审计掌握的数据，分析和挖掘审计发现问题的原因。透过现象看到本质，抓住政策、制度和管理中存在的问题和漏洞，提出深化改革、规范管理和健全制度的建议，促进经济发展方式的转变。
（三）落实整改，不仅会查问题更要能解决问题
过去审计注重监督忽视服务，往往将查出大要案作为第一要务，而对如何堵住制度上的漏洞以及制度漏洞在审计后是否已经堵上都不够关心。俗话说亡羊补牢，如果仅指出破损的缺口在哪而不去监督其将缺口堵上，可能出现同样的缺口再次导致损失。促进经济发展方式转变，对于审计人员而言不能仅注重查问题，而忽视解决问题。医生要会看病还要会治疗，更要把病负责治好。只有这样我们的经济才能有一个健康的体魄，促进经济发展方式完成转型才有坚实的保障。因此，审计在未来一个时期要注重提建议和抓整，将政策建议要具有可操作性和一定的前瞻性，改促进政策落实和经济转型升级。（刘文洁）
参考文献：
1.逢锦聚，经济发展方式转变与经济结构调整，《光明日报》，2010年2月23日。
2.刘家义，认真履行审计监督职责、促进经济发展方式转变，《光明日报》，2010年08月27日。
3.刘英来，国家审计如何发挥建设性作用研讨会综述，《审计研究》，2008年第3期。
4.刘英来，审计是经济社会运行的免疫系统研讨会综述，《审计研究》，2008年第5期。
5.臧跃茹，转变发展方式重在提速、提质、提效，《中国经济导报》，2010年3月11日。
6.赵耿毅，切实加强审计监督全力促进经济发展方式转变，《新华日报》，2010年06月22日。
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