审计视角下我国工程监理制度现状分析
吴芳(审计署广州办)
【发布时间:2011年12月27日】
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    依据我国相关法规,工程建设单位、勘察设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责。我国自1988年开始在建设领域实行了建设工程监理制度,要求工程项目建设单位委托具有相应资质的监理单位,依据国家有关工程建设的法律法规,对工程建设实施的专业化监督管理。监理作为独立第三方,除了本身对工程建设的专业化管理外,对建设单位及施工单位行为均具有约束和监督作用,在工程质量的控制中其作用尤为重要。

    十多年来,建设工程监理制度在全国范围内迅速地发展,并在我国建设领域专业化管理、质量控制方面发挥过积极作用。但在固定资产投资审计中,我们不难发现工程监理对建设领域中普遍存在的转分包、高估冒算、偷工减料等问题没有发挥应有的监督作用,甚至出现监理单位联合施工单位、业主单位串通一气弄虚作假的情况。结合我国各地工程建设质量问题频出的现状,我们不得不反思:工程监理作为工程质量管理中的重要环节,是否发挥了其应有的作用,到底存在什么问题?

    笔者结合固定资产投资审计工作实际,对工程监理在不同类型项目中普遍存在的问题进行了分析,认为我国的工程监理存在的主要问题如下:

    一、监理工作范围缩小,主要行使质量监督职能

    《建设工程监理规范》中,建设工程监理是指具有相应资质的监理单位受工程项目建设单位的委托,依据国家有关工程建设的法律、法规,经建设主管部门批准的工程项目建设文件、建设工程委托监理合同及其他建设工程合同,对工程建设实施的专业化监督管理。主要内容包括:协助建设单位进行工程项目可行性研究优选设计方案;控制工程质量、造价和工期;监督管理建设工程合同的履行等。
    但目前的现状是,监理单位既不是具有社会公信力的质量评价机构,也没有参与决策、技术和控制的权力,又不具备向客户提供建设项目决策和管理提供智力服务的能力,工程监理能占一席之地的就只有质量监督了。在质量控制方面,第三方质量监督机构每周甚至每月一次的抽查无法满足质量控制要求,在这样的背景下,工程监理进行工程质量连续性的监督管理能够满足这一需求,也是目前工程监理的主要生存空间。

    二、相关制度不完善,注册监理工程师挂靠现象普遍,导致监理单位资质高而实际从业人员素质低

    我国对监理单位资质等级有明确规定:依据《工程监理企业资质管理规定》,监理单位资质等级分为甲级、乙级、丙级,国家监理工程师注册人员最低数量分别为25人、15人、5人。但是对什么样的项目需投入多少监理力量却没有明确规定。监理企业为节约成本,通常采用挂靠的方式取得足够的高级工程师、国家注册监理工程师用于获取资质和投标。中标后则重新招录人员组织监理机构,而这些人员多是刚毕业的学生、刚跳槽的工程技术员、退休返聘的工头技术员等。我们在某投资数百亿元的国家重点建设项目审计中,就发现该项目投入的84名监理人员中,除2名总监具备注册监理工程师资格外,其余均为不具备相应资质的临时聘用人员。

    三、监理单位地位不高权力有限,难以履行质量监督职责

    监理单位不像质量监督机构拥有国家行政监督部门的地位,而是受雇于项目业主,对工程决策、投资控制上没有话语权,对业主的违法违规行为的监督管理更没有底气,甚至有的合同中就明确要求监理人员需听从业主的各项安排。监理人员按照工程监理规范的要求,采取旁站、巡视和平行检验等形式,监督施工单位按图施工,对进场材料质量进行控制等,成为施工现场全过程质量监督的监工、质检员。但是即便在施工单位面前监理单位也难挺直腰杆,施工单位解决问题的方式是搞定建设单位,迫使监理单位屈从于建设单位。以往审计中发现的转分包、偷工减料、使用不合格材料、多计工程价款等问题,既有监理单位、监理人员自身履行职责不到位的原因,也有屈从于建设单位意志的情况。
    此外,监理人员没有良好的职业发展方向,流动性大,责任追究难。由于监理人员收入低、社会地位不高、没有良好的职业发展前景,从业人员普遍素质不高、流动性大。在这两年的审计项目中,除总监外,其余人员绝大多数均为临时聘用人员,这与工程监理担负的责任不相匹配,同时也必然导致无人承担后果,责任追究难。
    有人对监理的地位和作用进行了这样的概括:它是法规上规定的必须要有的单位(法规上要求工程一定要进行监理,一些工程资料上一定要有监理签章),实际上不起什么作用,在建设单位和施工单位的博弈中牺牲。当前监理工作存在的主要问题,既有体制不健全、不完善的原因,也有机制上需要探索、解决的制度的原因。解决和克服这些问题,需要企业自身的重视,执业人员的努力,也需要主管部门的协调、管理和支持,共同谋求我国工程监理的健康发展。(吴芳)
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