国家治理视角下金融审计的几点思考
聂弼君（审计署长沙办）
我国金融审计的发展大致经历了三个阶段：第一阶段，国有专业银行时期，以维护财经纪律和增加财政收入为主要目标；第二阶段，亚洲金融危机爆发后至股份制改革准备阶段，以摸清家底、核实盈亏为主要目标；第三阶段，股份制改革实施阶段，以防范风险、提高效益、加强管理、揭示问题为主要目标，促进国有银行深化改革，并开展了对国有银行改革成效的调查。三个阶段的金融审计在深化国有银行改革的进程中发挥了良好的作用。随着四大国有银行股份制改革的完成，审计理论的进一步深入，如何发挥国家审计在促进国家治理和保障国家经济社会健康运行中的“免疫系统”功能，金融审计也被赋予了新的内容。
一、金融审计当前主要目标是关注国家金融安全、防范金融风险
随着四大国有银行全部实现股改上市，中国银行业的公司治理和监管体系进一步完善。各国有控股银行不仅接受银监会的监管、审计署的监督，还受到资本市场的监督。早在2008年，刘家义审计长就提出了国家审计“免疫系统”理论。2011年中国审计学会第三次理事论坛上，刘家义审计长进一步精辟的指出国家审计是国家治理的重要组成部分、国家审计对完善国家治理具有重要作用，要求进一步加强审计监督，更好地推动和服务国家治理。在“免疫系统”、“国家治理”审计理论的指导下，针对当前的金融形势，金融审计应有新的主要目标：即关注国家金融安全、防范整体金融风险。
事实上，审计署金融审计自2008年起开始重点关注一些宏观性、行业性或系统性风险，并在同一项目中针对多家银行共同开展审计，强化对整体金融风险的防范。但是，一方面，金融审计预警的概念尚不清晰，金融审计对金融安全和金融风险的研究还不够深入，导致在审计实践中，金融审计不能充分防范金融风险的作用；另一方面，金融审计主要集中在银行审计中，面对现代金融市场结构和金融风险在各行业间的传导方式，具有一定的狭隘性，不利于把握系统性金融风险。
二、金融审计当前应重点关注的几种金融风险
在经济全球化加速发展的今天，金融安全在国家经济安全中的地位和作用日益加强。金融安全指货币资金融通的安全和整个金融体系的稳定。危及到金融安全的一切风险，即为金融风险。
（一）实体经济结构风险。
实体经济是金融的基础，实体经济结构不合理，将导致金融资本配置不合理，从而引发金融风险。典型的风险转移模式有：实体行业风险向金融风险转移，如当前的房地产行业及相关行业贷款风险加大；财政风险向金融风险转移，如曾经剥离的政府贷款及当前的地方性融资平台贷款。这种金融风险的爆发，往往对整个金融体系的安全产生影响。
（二）金融体系自身的风险。
我国当前对金融业实行分业经营、分业监管制度。实践中，这种分业经营并非典型性的。大的金融控股集团涉足银、证、保行业，金融衍生品的不断创新加深了银、证、保之间的业务联系。同样分业监管也是非典型性的，人民银行、银监会、证监会和保监会之间建立了联席制度进行跨行业监管。跨业之间风险传导会扩大金融风险，这是美国次债危机给我们的启示。
（三）非常规金融扰乱金融秩序的风险。
非常规金融包括非法的金融业务和游离于合法边缘的金融业务。非法的金融业务常见的表现形式是地下钱庄，开展的地下金融业务主要有：非法吸收公众存款、非法借贷拆借、非法高利转贷、非法买卖外汇以及非法典当、私募基金等。地下钱庄对中国金融市场及实体经济的影响与冲击是十分巨大的。一方面是市场炒作套利带来泡沫经济，一方面为大量外资通过不正当的方式进入中国扰乱实体经济。游离于合法边缘的金融业务常见的表现形式是网络金融。
（四）本币及主要储备货币的价值风险。
这种风险涉及到国家在国际经济中的话语权，以及国民财富是否外流。本币价值稳定，将极大的影响其他国家使用、储备本国货币，增强国家在国际经济中的话语权；主要储备货币的价值波动，往往意味着国民财富的流动，这是货币的本质所决定的。
（五）国际资本对国内经济的冲击风险。
外国经济对本国的冲击，体现在金融上主要是热钱。从近年来爆发的金融危机来看，对热钱控制不力的国家或地区往往是首当其冲。热钱的冲击有可能成为引发金融体系不安全的直接原因。
三、对当前金融审计的几点建议
（一）重视人民银行的效益审计。
人民银行肩负货币政策执行、外汇管理、金融稳定等职责，金融审计在开展人民银行财务审计和其他财政收支审计的基础上，应增加效益审计内容。以货币政策执行效果、防范本外币价值风险、外汇监管、非常规金融打击等为主要审计目标。
（二）重视“三会”的效益审计。
作为“国家治理”的重要组成部分，金融审计对于“三会”的审计，要在财务收支和预算执行审计的基础上，增加效益审计内容。逐步构架以“三会”审计为基础，主管行业发展效果为导向的金融监管部门问责审计框架。将对银行业、证券业、保险业的审计结果作为三会履职效果的审计评价依据。
（三）尝试构架大金融审计模式。
常规的金融审计偏重于一家金融机构的风险效益，而当前金融交易的复杂性和金融风险的跨行业传导，让当前的金融审计模式在防范系统性金融风险、维护国家金融安全方面显得力不从心，应尝试构架大金融审计模式。由于金融衍生产品能在各银行机构等金融机构间进行跨市场跨行业跨领域的交易，已成为扰乱危及整个金融产业市场安全的突破口或切入点，常规的金融审计已难以对其实施有效审计。金融审计应实施以特定金融衍生产品或特定金融业务为主的跨市场跨行业跨领域的组合式大金融审计，以较好地及时摸清国际游资热钱的进出渠道和规模、虚假存贷和贴现、违规证券期货和外汇交易、虚假信用卡和网银交易、表内业务表外化等金融功能产品对国家金融安全的危害和风险，并提出相应的对策与建议。
（四）重视金融审计人才培养。
金融审计需要专业的金融知识，较强的数据处理能力。从目前国内金融审计的实际情况来看，核查问题、数据分析的专业审计人员已具备一定数量，但系统性风险分析、金融高端产品分析的专业人才还储备不够。此外，审计人员的在岗学习时间不多，对新业务、新金融模式的把握还跟不上金融业的发展。因此，必须加强人才的培养。（聂弼君）
一、金融审计当前主要目标是关注国家金融安全、防范金融风险
随着四大国有银行全部实现股改上市，中国银行业的公司治理和监管体系进一步完善。各国有控股银行不仅接受银监会的监管、审计署的监督，还受到资本市场的监督。早在2008年，刘家义审计长就提出了国家审计“免疫系统”理论。2011年中国审计学会第三次理事论坛上，刘家义审计长进一步精辟的指出国家审计是国家治理的重要组成部分、国家审计对完善国家治理具有重要作用，要求进一步加强审计监督，更好地推动和服务国家治理。在“免疫系统”、“国家治理”审计理论的指导下，针对当前的金融形势，金融审计应有新的主要目标：即关注国家金融安全、防范整体金融风险。
事实上，审计署金融审计自2008年起开始重点关注一些宏观性、行业性或系统性风险，并在同一项目中针对多家银行共同开展审计，强化对整体金融风险的防范。但是，一方面，金融审计预警的概念尚不清晰，金融审计对金融安全和金融风险的研究还不够深入，导致在审计实践中，金融审计不能充分防范金融风险的作用；另一方面，金融审计主要集中在银行审计中，面对现代金融市场结构和金融风险在各行业间的传导方式，具有一定的狭隘性，不利于把握系统性金融风险。
二、金融审计当前应重点关注的几种金融风险
在经济全球化加速发展的今天，金融安全在国家经济安全中的地位和作用日益加强。金融安全指货币资金融通的安全和整个金融体系的稳定。危及到金融安全的一切风险，即为金融风险。
（一）实体经济结构风险。
实体经济是金融的基础，实体经济结构不合理，将导致金融资本配置不合理，从而引发金融风险。典型的风险转移模式有：实体行业风险向金融风险转移，如当前的房地产行业及相关行业贷款风险加大；财政风险向金融风险转移，如曾经剥离的政府贷款及当前的地方性融资平台贷款。这种金融风险的爆发，往往对整个金融体系的安全产生影响。
（二）金融体系自身的风险。
我国当前对金融业实行分业经营、分业监管制度。实践中，这种分业经营并非典型性的。大的金融控股集团涉足银、证、保行业，金融衍生品的不断创新加深了银、证、保之间的业务联系。同样分业监管也是非典型性的，人民银行、银监会、证监会和保监会之间建立了联席制度进行跨行业监管。跨业之间风险传导会扩大金融风险，这是美国次债危机给我们的启示。
（三）非常规金融扰乱金融秩序的风险。
非常规金融包括非法的金融业务和游离于合法边缘的金融业务。非法的金融业务常见的表现形式是地下钱庄，开展的地下金融业务主要有：非法吸收公众存款、非法借贷拆借、非法高利转贷、非法买卖外汇以及非法典当、私募基金等。地下钱庄对中国金融市场及实体经济的影响与冲击是十分巨大的。一方面是市场炒作套利带来泡沫经济，一方面为大量外资通过不正当的方式进入中国扰乱实体经济。游离于合法边缘的金融业务常见的表现形式是网络金融。
（四）本币及主要储备货币的价值风险。
这种风险涉及到国家在国际经济中的话语权，以及国民财富是否外流。本币价值稳定，将极大的影响其他国家使用、储备本国货币，增强国家在国际经济中的话语权；主要储备货币的价值波动，往往意味着国民财富的流动，这是货币的本质所决定的。
（五）国际资本对国内经济的冲击风险。
外国经济对本国的冲击，体现在金融上主要是热钱。从近年来爆发的金融危机来看，对热钱控制不力的国家或地区往往是首当其冲。热钱的冲击有可能成为引发金融体系不安全的直接原因。
三、对当前金融审计的几点建议
（一）重视人民银行的效益审计。
人民银行肩负货币政策执行、外汇管理、金融稳定等职责，金融审计在开展人民银行财务审计和其他财政收支审计的基础上，应增加效益审计内容。以货币政策执行效果、防范本外币价值风险、外汇监管、非常规金融打击等为主要审计目标。
（二）重视“三会”的效益审计。
作为“国家治理”的重要组成部分，金融审计对于“三会”的审计，要在财务收支和预算执行审计的基础上，增加效益审计内容。逐步构架以“三会”审计为基础，主管行业发展效果为导向的金融监管部门问责审计框架。将对银行业、证券业、保险业的审计结果作为三会履职效果的审计评价依据。
（三）尝试构架大金融审计模式。
常规的金融审计偏重于一家金融机构的风险效益，而当前金融交易的复杂性和金融风险的跨行业传导，让当前的金融审计模式在防范系统性金融风险、维护国家金融安全方面显得力不从心，应尝试构架大金融审计模式。由于金融衍生产品能在各银行机构等金融机构间进行跨市场跨行业跨领域的交易，已成为扰乱危及整个金融产业市场安全的突破口或切入点，常规的金融审计已难以对其实施有效审计。金融审计应实施以特定金融衍生产品或特定金融业务为主的跨市场跨行业跨领域的组合式大金融审计，以较好地及时摸清国际游资热钱的进出渠道和规模、虚假存贷和贴现、违规证券期货和外汇交易、虚假信用卡和网银交易、表内业务表外化等金融功能产品对国家金融安全的危害和风险，并提出相应的对策与建议。
（四）重视金融审计人才培养。
金融审计需要专业的金融知识，较强的数据处理能力。从目前国内金融审计的实际情况来看，核查问题、数据分析的专业审计人员已具备一定数量，但系统性风险分析、金融高端产品分析的专业人才还储备不够。此外，审计人员的在岗学习时间不多，对新业务、新金融模式的把握还跟不上金融业的发展。因此，必须加强人才的培养。（聂弼君）
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