试析国家审计现场管理有效模式的构建
王蓓（审计署长沙办）
现场管理模式是指运用科学的管理思想、管理方法，通过计划、组织、控制、协调、激励等管理手段，对特定工作现场的各种要素，即对人、机、料、法、环等进行合理配置和系统优化，使其发挥最大效能，保证工作现场实现预定目标的一套管理体系。现场管理模式是现场管理方法的集成和现场管理过程的一体化，应具有整体性、基础性、规范性、全员性、实践性、动态性等特点。目前从系统上来说，国家审计还没有真正建立起有效的现场管理模式。现有的审计现场管理模式，普遍缺乏基础性、系统性和全面性，没有将审计现场管理工作与其配套的检查、考核、评价等工作有机结合起来。国家审计现场管理研究多是建立在功能应用的基础上，这种片面地追求单一要素的改善会使现场管理工作面临顾此失彼的风险。
一、目前国家审计现场管理模式的特点
（一）建立起了层次型的管理体系，落实审计项目责任制。
明确了审计组组长和各级审计人员的工作职责，一般分为三个层次：第一层次为审计组，明确审计组组长对审计项目的工作质量负主要责任；第二层次为根据审计内容或者地域、单位不同分成的各审计小组，由审计组组长指定各小组组长，各小组长对审计组组长负责，直接领导各自小组成员；第三层次则是各审计人员，根据审计事项的不同，各自拥有明确的分工范围，对各审计小组长负责。层次型管理模式通过科学的分工把审计现场各项工作有机地组织起来，并在科学分工的基础上实行审计组组长负责制。
（二）落实现场会议制度、重大事项报告制度、审计组复核制度，加强对审计人员的现场指导和检查。
通过落实现场会议制度、重大事项报告制度和审计组复核制度，审计组组长或主审以及部门领导能全面掌握审计人员审计工作情况，对审计工作给予实时的指导、监督和复核，充分实现“上情下达、下情上报”。
（三）审计质量控制方面的制度和措施日趋完善。
从审计署第6号令到第8号令的变化过程，以及各级审计机关纷纷研究制定的有关审计项目质量控制的规范、办法可以看出，审计机关对审计项目的各个流程、环节的操作规范日趋完善，强化对审计行为的控制，防范质量风险。
（四）部分大型审计项目打破了部门分割，审计资源整合力度加大，管理难度加大。
近年来，大型审计项目日益增多，审计资源整合力度加大，很多审计项目打破了审计机关的部门分割，根据项目需求优化组合审计组成员，形成整体合力。这种趋势给审计现场管理工作带来了新的挑战，管理难度加大。
（五）审计署相关业务司对具体审计项目的指导和影响日益增强。
目前，国家审计对于所发现的问题，越来越注重从个别到一般、从局部到全局，从苗头到趋势、从微观到宏观的揭示和分析，从体制、机制及制度层面发挥国家审计的建设性作用，加之审计署“上下联动”审计项目逐年增多，因此审计署相关业务司对具体审计项目的指导和沟通日益增强，对于审计现场管理工作（包括进度管理、成果管理、沟通管理等）的影响也日益加大。
二、目前国家审计现场管理模式存在的问题
（一）审计现场管理意识淡薄，审计现场管理粗放，缺乏科学管理理念。
对于审计现场管理，审计人员大多凭经验、按惯性从事现场审计。审计组组长多是按单位领导的想法和要求从事现场审计的具体工作，组织工作缺乏自主性，且往往重查处问题、轻审计现场管理。审计组乃至审计机关从上到下没有树立审计现场管理的意识，没有把审计现场的组织实施当成一项科学管理工作来抓。
（二）审计现场管理制度不完善，审计现场管理无所遵循。
对于审计现场管理，由于没有相应的管理制度或操作规范，使得审计现场由谁管理、管理什么、怎么管理，审计时间、审计成本和审计质量等要素如何控制，审计组成员职责如何确定，审计现场工作如何考评等一系列问题都无所遵循，审计现场管理的不确定性增大。目前，对审计现场的管理主要由审计组组长靠个人经验和责任心来进行，往往依赖于审计人员凭借思想觉悟和工作自觉性来参与，时常形成谁都有责任、谁都不负责任的状态。
（三）审计现场考核机制未建立，缺乏科学、系统的评估体系。
评估审计现场管理与控制实质上就是评估现场审计质量，应重点评估审计现场的各个控制环节是否存在且有效。而目前，审计现场管理工作开展得如何并没有纳入审计工作考核范畴。实际工作中，审计机关对审计项目的考核主要采取优秀审计项目评选的办法，往往以查处重大违法违规问题和审计信息是否得到政府领导批示作为衡量审计项目质量的尺度，对审计现场工作和管理情况一般没有涉及，这种做法在一定程度上忽视了审计程序和操作规范，形成了潜在的审计风险。
（四）审计现场重任务管理，轻目标管理。
现有的审计现场管理是任务式的管理模式，强调的是如何完成审计任务，容易使审计任务与审计目标脱离。管理的重点是确保任务的完成，审计人员考虑的是如何按要求完成所分配的审计事项，很少考虑审计目标的实现程度。在当今国家审计越来越强调“建设性”的条件下，要求审计更具理念的宏观性、计划的全局性、实施的有效性和成果的建设性，因此审计管理的重点必然是保证审计成果的有效产出，它要求每个审计人员始终以成果为导向实施审计。成果的最终有效转化是决定审计成败的关键，流程控制只是保证成果实现的一个中间环节，因此以流程控制为手段的任务型管理模式已无法保证“建设性”审计项目的质量。
（五）缺乏一整套科学、严密的质量控制体系。
对于审计质量而言，明确控制标准是前提，建立和完善责任制度是保障。审计质量管理制度包括组织和人员管理制度、审计检查制度、审计考核制度、审计责任追究制度等。其中，审计责任追究制度是核心，但往往也是现实中最薄弱的一环。有的责任追究制度泛泛而论，责任主体不明确；有的甚至根本没有建立责任追究制度；还有的有制度但没有认真贯彻执行。其结果是审计人员责任意识不强，缺乏风险意识，导致行为不规范，随意为之。而一旦出现审计过错，责任也无法落实到人，结果不了了之，形成非良性循环。
（六）审计资源没有做到科学合理配置，审计人员分工不够明确、合理。
目前，审计组人员组成往往不是按项目需求进行配置，审计组内部人员分工也不完全合理，审计人员角色定义不清晰，要么出现重复劳动，要么不知道自己该做什么。这势必导致审计组内部的管理混乱，审计责任分担不清晰，审计人员偏离审计方向，重复审计和审计监督盲区同在，审计资源不足与浪费并存。
（七）审计方案不够明细、清晰，缺乏可操作性。
审计方案是实现审计目标的具体途径，是整个审计现场实施工作的行动指南。但在具体审计工作实施中，在相当范围内存在对审计实施方案重视不够或将实施方案简单地当作一种程序和形式的错误倾向，制定的实施方案体现不出本项目的特点和被审计单位的特征，存在着审计方案的编制不够细化、指导性和可操作性不强、审计步骤和方法缺失等诸多问题。这使得审计实施方案难以起到指导审计现场管理和审计人员操作的作用，偏离、随意调整和执行不到位现象较为普遍，也难免会出现审计人员迷失方向，纠缠于琐碎之事，工作交叉重复和遗漏等一系列问题。这既降低了审计效率，又埋下了审计风险隐患。
（八）审计信息沟通不充分。
沟通不力是影响审计组难以形成团队协作精神、制约审计工作质量提高的主要原因。有些审计项目实施中审计组内部沟通协调不够，使得审计组组长、小组长或和主审与审计组成员之间、以及审计组成员相互之间对审计信息情况不能完全掌握，审计信息资源不能做到有效共享、互通有无，造成审计组成员各自为战，既降低了审计人员工作的积极性，也使得审计资源浪费严重，甚至存在遗漏重要审计事项或隐瞒审计发现重要问题的风险。
（九）审计进度和审计成本缺乏有效控制。
由于审计机关对进度快慢、时间长短并没有严格控制，审计组也没有把审计时间细化到具体的审计事项，这就给随意延长审计现场实施时间带来了便利。在现场审计中，组长的第一个重要职责是要统筹安排各审计事项的具体进度，并对可能追加程序留出必要的时间，以便现场审计在整体上服从项目总体安排。但是，许多审计组组长和审计人员的进度和成本意识淡薄，以深度为理由拖延进度，也使得审计成本相应加大，从而导致一些审计项目工作效率低下，项目投入产出比例失衡。
（十）应急处理机制缺失。
无论多么充分的审前调查，无论多么详细的审计方案，审计现场实施中仍然会有未能预见的情况发生。一旦出现突发事情，我们需要及时判断它的严重程度，并根据其严重程度调整审计实施方案。目前的国家审计现场管理中，应急处理机制缺失，如果审计现场发生突发事件，管理者难以在第一时间采取有效的措施进行应对，减少损失和影响。
三、未来国家审计现场管理的目标模式
一个管理良好的审计现场应该是分工明确、职责清晰、协调有序、沟通顺畅、程序合法、方法得当。审计机关需要鼎力打造一套有效的审计现场管理模式，它与传统管理思想和方法相比，应具有管理目标超前化、管理要素包容度大、管理边界有突破、管理手段兼容性好等特点。从企业的现场管理实际应用情况看,常用的现场管理模式有:问题模式、标准模式、过程模式、目标模式和综合模式等。笔者认为，审计机关必须多方面尝试和不断探索长效的、集多元化审计管理模式于一体的综合管理模式。
（一）它是一种全面管理模式。
所谓全面管理模式，是指将多种现场管理模式综合起来的模式,又可称为综合模式、体系模式、集成模式等。审计现场全面管理模式内容涵盖审计现场管理工作的诸多方面，不仅包括各项专业管理在现场的落实，还包括机关基础管理的内容(如完善制度、检查、考核、审核、评价等)，以及建立在它们基础上的资源、文件、信息、标准、程序、方法、过程等现场管理体系要素的管理。
（二）它是一种问题管理模式。
所谓问题管理模式，是指利用问题管理思想进行现场管理的模式,主要用来分析和解决现场管理过程中遇到的实际问题,以及满足现场管理过程中的实际需求。一般包括问题发现、问题分析、问题策划、对策实施、效果确认、效果评估、问题改进、问题知识库等几个关键步骤。审计现场问题管理模式可以用于解决审计现场管理过程中遇到的各种实际问题，并依此建立知识库，指导审计现场管理活动。同时不仅注重事后的“发现问题、提出问题、分析问题、解决问题”的问题解决机制，更注重事前控制的问题预防机制。
（三）它是一种标准管理模式。
所谓标准管理模式，是指标准化在现场管理中的运用，即通过制订、完善并改进各类标准，以形成现场标准化体系，来指导实际的现场管理活动，具有ISO9000质量管理体系的标准化特征。标准管理模式一般包括: 标准任务和需求分析、标准编制、标准修改、标准审核、标准批准、标准发布、标准试运行、标准效果分析与评估、标准确定、标准改进等几个关键步骤。审计现场管理体系尤其是审计质量管理体系有效运行的前提和保证是建立标准的现场管理体系文件，通过体系文件来指导实际的现场管理活动。
（四）它是一种过程管理模式。
所谓过程管理模式，是指利用过程方法进行现场管理的模式，它集审计现场管理诊断、策划、实施、考核、评价、改进等现场管理业务流程于一体，强调持续改进。一般包括诊断、策划、建立、运行、监控、检查、审核、评价、改进等。
（五）它是一种目标管理模式。
所谓目标管理模式，是指利用目标管理思想进行现场管理的模式。现场管理目标模式一般包括目标设定与分解、目标实施、目标检查、目标评价、目标改进等环节。审计现场目标管理模式以审计目标为先导，并利用目标管理的方法逐步将审计目标分解、落实到具体的岗位或责任人，这样以目标驱动现场管理，可以引导现场管理朝着预期的、正确的方向发展。
（六）它是一种信息管理模式。
所谓信息管理模式，是指注重信息收集、传达、处理的现场管理模式。审计现场信息管理模式主要包括信息采集、信息分析、信息处理、信息反馈以及信息集成、信息访问、信息共享、信息存储等内容。
（七）它是一种开放的、动态的管理模式，是与时俱进的、持续改进的模式。
只要是证明行之有效的现场管理方法或经验，都可以融入到该体系中，以进一步完善和充实该体系的内容和内涵。
总之，先进的审计现场管理模式是综合管理模式，它最突出的特征和表现是现场管理方法的集成和现场管理过程的一体化，它将各种先进的管理思想或模式有机地统一起来，全方位、全过程地研究审计现场管理，使审计现场管理工作能做得更全面、更系统、更有效。它体现了审计现场管理是一个系统工程，体现了审计现场管理的整体性与协调性，对审计现场管理有全局意识，有系统的统筹、规划与控制。实现科学化管理的基本途径就是追求这种卓越的审计现场管理模式，向管理要质量、要效率、要素质，千方百计提高审计工作效果和效率。（王蓓）
一、目前国家审计现场管理模式的特点
（一）建立起了层次型的管理体系，落实审计项目责任制。
明确了审计组组长和各级审计人员的工作职责，一般分为三个层次：第一层次为审计组，明确审计组组长对审计项目的工作质量负主要责任；第二层次为根据审计内容或者地域、单位不同分成的各审计小组，由审计组组长指定各小组组长，各小组长对审计组组长负责，直接领导各自小组成员；第三层次则是各审计人员，根据审计事项的不同，各自拥有明确的分工范围，对各审计小组长负责。层次型管理模式通过科学的分工把审计现场各项工作有机地组织起来，并在科学分工的基础上实行审计组组长负责制。
（二）落实现场会议制度、重大事项报告制度、审计组复核制度，加强对审计人员的现场指导和检查。
通过落实现场会议制度、重大事项报告制度和审计组复核制度，审计组组长或主审以及部门领导能全面掌握审计人员审计工作情况，对审计工作给予实时的指导、监督和复核，充分实现“上情下达、下情上报”。
（三）审计质量控制方面的制度和措施日趋完善。
从审计署第6号令到第8号令的变化过程，以及各级审计机关纷纷研究制定的有关审计项目质量控制的规范、办法可以看出，审计机关对审计项目的各个流程、环节的操作规范日趋完善，强化对审计行为的控制，防范质量风险。
（四）部分大型审计项目打破了部门分割，审计资源整合力度加大，管理难度加大。
近年来，大型审计项目日益增多，审计资源整合力度加大，很多审计项目打破了审计机关的部门分割，根据项目需求优化组合审计组成员，形成整体合力。这种趋势给审计现场管理工作带来了新的挑战，管理难度加大。
（五）审计署相关业务司对具体审计项目的指导和影响日益增强。
目前，国家审计对于所发现的问题，越来越注重从个别到一般、从局部到全局，从苗头到趋势、从微观到宏观的揭示和分析，从体制、机制及制度层面发挥国家审计的建设性作用，加之审计署“上下联动”审计项目逐年增多，因此审计署相关业务司对具体审计项目的指导和沟通日益增强，对于审计现场管理工作（包括进度管理、成果管理、沟通管理等）的影响也日益加大。
二、目前国家审计现场管理模式存在的问题
（一）审计现场管理意识淡薄，审计现场管理粗放，缺乏科学管理理念。
对于审计现场管理，审计人员大多凭经验、按惯性从事现场审计。审计组组长多是按单位领导的想法和要求从事现场审计的具体工作，组织工作缺乏自主性，且往往重查处问题、轻审计现场管理。审计组乃至审计机关从上到下没有树立审计现场管理的意识，没有把审计现场的组织实施当成一项科学管理工作来抓。
（二）审计现场管理制度不完善，审计现场管理无所遵循。
对于审计现场管理，由于没有相应的管理制度或操作规范，使得审计现场由谁管理、管理什么、怎么管理，审计时间、审计成本和审计质量等要素如何控制，审计组成员职责如何确定，审计现场工作如何考评等一系列问题都无所遵循，审计现场管理的不确定性增大。目前，对审计现场的管理主要由审计组组长靠个人经验和责任心来进行，往往依赖于审计人员凭借思想觉悟和工作自觉性来参与，时常形成谁都有责任、谁都不负责任的状态。
（三）审计现场考核机制未建立，缺乏科学、系统的评估体系。
评估审计现场管理与控制实质上就是评估现场审计质量，应重点评估审计现场的各个控制环节是否存在且有效。而目前，审计现场管理工作开展得如何并没有纳入审计工作考核范畴。实际工作中，审计机关对审计项目的考核主要采取优秀审计项目评选的办法，往往以查处重大违法违规问题和审计信息是否得到政府领导批示作为衡量审计项目质量的尺度，对审计现场工作和管理情况一般没有涉及，这种做法在一定程度上忽视了审计程序和操作规范，形成了潜在的审计风险。
（四）审计现场重任务管理，轻目标管理。
现有的审计现场管理是任务式的管理模式，强调的是如何完成审计任务，容易使审计任务与审计目标脱离。管理的重点是确保任务的完成，审计人员考虑的是如何按要求完成所分配的审计事项，很少考虑审计目标的实现程度。在当今国家审计越来越强调“建设性”的条件下，要求审计更具理念的宏观性、计划的全局性、实施的有效性和成果的建设性，因此审计管理的重点必然是保证审计成果的有效产出，它要求每个审计人员始终以成果为导向实施审计。成果的最终有效转化是决定审计成败的关键，流程控制只是保证成果实现的一个中间环节，因此以流程控制为手段的任务型管理模式已无法保证“建设性”审计项目的质量。
（五）缺乏一整套科学、严密的质量控制体系。
对于审计质量而言，明确控制标准是前提，建立和完善责任制度是保障。审计质量管理制度包括组织和人员管理制度、审计检查制度、审计考核制度、审计责任追究制度等。其中，审计责任追究制度是核心，但往往也是现实中最薄弱的一环。有的责任追究制度泛泛而论，责任主体不明确；有的甚至根本没有建立责任追究制度；还有的有制度但没有认真贯彻执行。其结果是审计人员责任意识不强，缺乏风险意识，导致行为不规范，随意为之。而一旦出现审计过错，责任也无法落实到人，结果不了了之，形成非良性循环。
（六）审计资源没有做到科学合理配置，审计人员分工不够明确、合理。
目前，审计组人员组成往往不是按项目需求进行配置，审计组内部人员分工也不完全合理，审计人员角色定义不清晰，要么出现重复劳动，要么不知道自己该做什么。这势必导致审计组内部的管理混乱，审计责任分担不清晰，审计人员偏离审计方向，重复审计和审计监督盲区同在，审计资源不足与浪费并存。
（七）审计方案不够明细、清晰，缺乏可操作性。
审计方案是实现审计目标的具体途径，是整个审计现场实施工作的行动指南。但在具体审计工作实施中，在相当范围内存在对审计实施方案重视不够或将实施方案简单地当作一种程序和形式的错误倾向，制定的实施方案体现不出本项目的特点和被审计单位的特征，存在着审计方案的编制不够细化、指导性和可操作性不强、审计步骤和方法缺失等诸多问题。这使得审计实施方案难以起到指导审计现场管理和审计人员操作的作用，偏离、随意调整和执行不到位现象较为普遍，也难免会出现审计人员迷失方向，纠缠于琐碎之事，工作交叉重复和遗漏等一系列问题。这既降低了审计效率，又埋下了审计风险隐患。
（八）审计信息沟通不充分。
沟通不力是影响审计组难以形成团队协作精神、制约审计工作质量提高的主要原因。有些审计项目实施中审计组内部沟通协调不够，使得审计组组长、小组长或和主审与审计组成员之间、以及审计组成员相互之间对审计信息情况不能完全掌握，审计信息资源不能做到有效共享、互通有无，造成审计组成员各自为战，既降低了审计人员工作的积极性，也使得审计资源浪费严重，甚至存在遗漏重要审计事项或隐瞒审计发现重要问题的风险。
（九）审计进度和审计成本缺乏有效控制。
由于审计机关对进度快慢、时间长短并没有严格控制，审计组也没有把审计时间细化到具体的审计事项，这就给随意延长审计现场实施时间带来了便利。在现场审计中，组长的第一个重要职责是要统筹安排各审计事项的具体进度，并对可能追加程序留出必要的时间，以便现场审计在整体上服从项目总体安排。但是，许多审计组组长和审计人员的进度和成本意识淡薄，以深度为理由拖延进度，也使得审计成本相应加大，从而导致一些审计项目工作效率低下，项目投入产出比例失衡。
（十）应急处理机制缺失。
无论多么充分的审前调查，无论多么详细的审计方案，审计现场实施中仍然会有未能预见的情况发生。一旦出现突发事情，我们需要及时判断它的严重程度，并根据其严重程度调整审计实施方案。目前的国家审计现场管理中，应急处理机制缺失，如果审计现场发生突发事件，管理者难以在第一时间采取有效的措施进行应对，减少损失和影响。
三、未来国家审计现场管理的目标模式
一个管理良好的审计现场应该是分工明确、职责清晰、协调有序、沟通顺畅、程序合法、方法得当。审计机关需要鼎力打造一套有效的审计现场管理模式，它与传统管理思想和方法相比，应具有管理目标超前化、管理要素包容度大、管理边界有突破、管理手段兼容性好等特点。从企业的现场管理实际应用情况看,常用的现场管理模式有:问题模式、标准模式、过程模式、目标模式和综合模式等。笔者认为，审计机关必须多方面尝试和不断探索长效的、集多元化审计管理模式于一体的综合管理模式。
（一）它是一种全面管理模式。
所谓全面管理模式，是指将多种现场管理模式综合起来的模式,又可称为综合模式、体系模式、集成模式等。审计现场全面管理模式内容涵盖审计现场管理工作的诸多方面，不仅包括各项专业管理在现场的落实，还包括机关基础管理的内容(如完善制度、检查、考核、审核、评价等)，以及建立在它们基础上的资源、文件、信息、标准、程序、方法、过程等现场管理体系要素的管理。
（二）它是一种问题管理模式。
所谓问题管理模式，是指利用问题管理思想进行现场管理的模式,主要用来分析和解决现场管理过程中遇到的实际问题,以及满足现场管理过程中的实际需求。一般包括问题发现、问题分析、问题策划、对策实施、效果确认、效果评估、问题改进、问题知识库等几个关键步骤。审计现场问题管理模式可以用于解决审计现场管理过程中遇到的各种实际问题，并依此建立知识库，指导审计现场管理活动。同时不仅注重事后的“发现问题、提出问题、分析问题、解决问题”的问题解决机制，更注重事前控制的问题预防机制。
（三）它是一种标准管理模式。
所谓标准管理模式，是指标准化在现场管理中的运用，即通过制订、完善并改进各类标准，以形成现场标准化体系，来指导实际的现场管理活动，具有ISO9000质量管理体系的标准化特征。标准管理模式一般包括: 标准任务和需求分析、标准编制、标准修改、标准审核、标准批准、标准发布、标准试运行、标准效果分析与评估、标准确定、标准改进等几个关键步骤。审计现场管理体系尤其是审计质量管理体系有效运行的前提和保证是建立标准的现场管理体系文件，通过体系文件来指导实际的现场管理活动。
（四）它是一种过程管理模式。
所谓过程管理模式，是指利用过程方法进行现场管理的模式，它集审计现场管理诊断、策划、实施、考核、评价、改进等现场管理业务流程于一体，强调持续改进。一般包括诊断、策划、建立、运行、监控、检查、审核、评价、改进等。
（五）它是一种目标管理模式。
所谓目标管理模式，是指利用目标管理思想进行现场管理的模式。现场管理目标模式一般包括目标设定与分解、目标实施、目标检查、目标评价、目标改进等环节。审计现场目标管理模式以审计目标为先导，并利用目标管理的方法逐步将审计目标分解、落实到具体的岗位或责任人，这样以目标驱动现场管理，可以引导现场管理朝着预期的、正确的方向发展。
（六）它是一种信息管理模式。
所谓信息管理模式，是指注重信息收集、传达、处理的现场管理模式。审计现场信息管理模式主要包括信息采集、信息分析、信息处理、信息反馈以及信息集成、信息访问、信息共享、信息存储等内容。
（七）它是一种开放的、动态的管理模式，是与时俱进的、持续改进的模式。
只要是证明行之有效的现场管理方法或经验，都可以融入到该体系中，以进一步完善和充实该体系的内容和内涵。
总之，先进的审计现场管理模式是综合管理模式，它最突出的特征和表现是现场管理方法的集成和现场管理过程的一体化，它将各种先进的管理思想或模式有机地统一起来，全方位、全过程地研究审计现场管理，使审计现场管理工作能做得更全面、更系统、更有效。它体现了审计现场管理是一个系统工程，体现了审计现场管理的整体性与协调性，对审计现场管理有全局意识，有系统的统筹、规划与控制。实现科学化管理的基本途径就是追求这种卓越的审计现场管理模式，向管理要质量、要效率、要素质，千方百计提高审计工作效果和效率。（王蓓）
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