当前开展政府绩效审计面临的困境及对策研究
何玉新（审计署郑州办）
政府绩效审计是政府审计的发展方向，对推进问责制政府、服务型政府建设，促进社会资源合理有效利用，建设节约型社会起着重要的作用。随着我国社会经济的发展和社会公众民主意识的增加，人们对政府绩效审计的需求也越来越高。开展全面绩效审计是我国政府审计发展的必然趋势。
在我国，政府绩效审计萌芽于20世纪80年代中期至90年代初，但当时的政府绩效审计，只是侧重于对企业的经济效益审计。直到2005年以来，绩效审计才真正涉足公共资金管理和使用领域，被审计对象也从单纯的国有企业扩大到所有管理和使用公共资金的政府部门和企业事业单位。所以，政府绩效审计在我国发展的时间不长，基本上还处于探索阶段，在实践过程中遇到了许多困境，本文主要对政府绩效审计中存在的主要问题进行阐述，并试图找到走出困境的出路所在。
一、政府绩效审计的含义
政府绩效审计，顾名思义，是一种对我国政府工作的经济性，效率性和效果性进行审查、评价的审计模式。根据《世界审计组织绩效审计指南》和《亚洲审计组织绩效审计指南》中的解释，所谓经济性是指“从事一项活动并使其达到合格质量的条件下耗费资源的最小化”；效率性是指“投入资源和产出的产品、服务或其他成果之间的关系”；效果性是指“目标实现的程度和从事一项活动时期望取得的成果和实际取得的成果之间的关系”。
二、当前开展政府绩效审计面临的困境
(一)缺乏必要的法律依据和评价标准
虽然我国财政法制化建设进程逐步加快，但迄今还没有出台全国性的规范绩效审计的法律法规。由于绩效审计的特殊性与复杂性，目前我国还没有形成一套完整的法规体系适用于绩效审计.已出台的法律、法规中涉及绩效审计的内容较少。财政部虽然制定了一些具体财政支出领域的绩效评价办法，但在法律约束力等方面还存在很大差距，而且各个绩效评价办法的要求不尽相同，绩效评价的内容、指标和标准设计、绩效评价的操作规程、评价结果的应用等方面规定得不详细，造成了一些地方财政部门开展绩效评价工作时无法可依，工作开展不普遍、不规范。
对于政府公共部门的绩效审计，目前尚没有一个明确的规范，既没有绩效审计方面的指标评价标准，也没有绩效审计方面的准则性质的可操作性指导文件。由于我国还没有建立绩效评价数据库，积累的分类财政资金使用绩效数据不丰富，造成设计的绩效评价标准对实践的指导性不足，需要经过绩效评价实践进行完善。
(二)相关部门对绩效审计重要性认识不足
目前的政府绩效审计中，更多的是针对基本建设投资、金融业务进行的.而较少对主要的公共部门，即行政事业单位的经费开支、专项资金开展绩效审计。随着国有企业转换经营机制，现代企业制度以及有效激励与约束机制的逐步建立，国有资产管理方式得以逐步改革和完善。注重企业绩效已经越来越成为企业经营管理者的自觉行为，这些企业的绩效似乎已不再是政府审计所关注的重点问题，有向内部审计倾斜的趋势。另外，随着政府采购工作的兴起，对政府采购活动的审计已经开展了好几年，目前主要关注的仍是真实性和合规性，对整个采购活动的经济性、效率性和效果性较少关注。
由于法制观念等诸多因素影响，自觉接受监督的意识还不强，对绩效审计的认识差距更大。
绩效审计评价结果的应用尚未得到充分重视。当前，财政部门和预算部门对财政支出绩效评价结果的使用做得不够。往往是绩效评价工作完成后束之高阁，或者即使交给被评价对象，各有关部门对此也重视不够。部门和单位对绩效评价结果不重视，主要是因为绩效评价结果的约束力不强，责任追究机制不到位。财政部门在分配财政资金中很少参考绩效评价结果调整各部门的预算，绩效高与低的政府部门或单位在获得财政资源配置上没有大的差别，使用绩效低的单位与责任人很少为此承担责任，“交学费”成为一些人解释财政资金绩效低的代名词。
（三)缺乏相应的绩效审计人才
其一，审计人才资源有限。现有政府审计人员的知识结构、专业素质、工作能力等方面与开展绩效审计的要求还有很大差距。我国审计机构人员多数来源于传统的财务人员和审计人员，缺乏非财经类的人员，如工程类、计算机、法律类等专业人员。其二，我国审计人员配置缺乏复合性知识结构难以满足效益审计的要求。绩效审计实施过程中，审计人员不仅要检查确定政策目标以及实施方法所依据信息的准确性、可靠性、完整性，还要评价实现目标的经济性、效率性及效果性，因此需要具备相应的独立性和专业胜任能力，还需要包括法律、税收、工程、环保、管理等多学科专业知识和技能，能够深刻理解政府审计工作，具备宏观经济的知识，以及良好的透视能力与较强的信息意识，在评议政府业绩时能够做出准确中肯的判断。
(四)政府审计的信息公开制度不健全
我国目前政府审计的信息公开制度有一些问题巫待解决。诸如政府审计信息公开的工作不到位，政府审计信息公开的法律制度、问责制度不完善，审计的信息公开制度缺乏独立性，政府审计的信息公开制度缺乏规范性等。
三、关于推进政府绩效审计发展的思考
(一)完善有关法律法规，营造良好的法律环境
一是要完备法律授权，从立法上明确绩效审计的目标、范围、内涵、责任、权利和义务等，维护政府审计的权威性。二是制定政府绩效审计准则，在准则中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计方法、审计报告基本形式等做出规定。三是制定与政府绩效审计有关的执业规则，加强对审计人员的业务能力、职业素养等方面的培训和教育，提高审计队伍的整体水平。
(二)建立预算绩效评价体系，明确政府绩效评价依据
政府绩效审计强调必须很好地制定政府部门的目标，这样才能真实合理地评价被审计单位目标的实现程度。必须建立预算绩效评价体系，加强可行性论证、强化项目评审，切实保障项目决策的科学化、民主化，提高决策水平。在建立预算绩效评价体系的基础上，积极探索预算绩效评价体系与政府绩效审计相结合的新路子，使项目目标和业绩标准有公认的、法定的规范予以定义，也使政府绩效审计结果能为财政预算编制提供更为可比的参考信息。
(三)加强审计宣传，树立绩效审计观念
绩效审计已成为政府审计的主流，这是经济发展的客观要求，也是审计机关审计使命所决定的。尽管在我国开展绩效审计存在着这样或那样的困难，但是不能让这些困难束缚人们的思想.羁绊人们前进的步伐。只有破除传统观念对人们的束缚，才能从根本上提高人们对政府绩效审计的重视程度。绩效审计需要关注的核心问题就是要提高公共资金使用的经济效益和社会效益。通过绩效审计，可以有效判定各项支出是否实现了预期目标，是否与社会发展和经济增长的目标相一致。公共支出绩效审计有助于完善政府宏观经济管理的方式，改进宏观经济调控，促进经济增长方式的转变，有助于建立节约型社会，从而促进整个社会资源配置效率的提高。因此，必须全面认识和高度重视财政支出绩效评价的重要性、现实性和紧迫性。
(四)加快建设适应绩效审计要求的审计队伍
在现有人力资源的基础上，通过对审计人员的知识结构、能级结构、年龄结构等优化.使整体审计队伍综合素质增强，更加适应开展公共支出绩效审计工作的需要。要建立人才库、咨询专家库.有效利用专业能力特别强的外部的人力资源。强化业务培训，有针对性、分层次地提高现有审计人员的业务素质。加强审计人员的思想道德和职业道德教育。设立专门的交流渠道，扩大审计经验和审计新技术的影响作用。
(五)改善政府审计的信息公开制度
完善政府审计信息公开的相关法律制度，完善政府审计信息公开披露的问责制度，提高对政府审计信息公开重要性的认识，提高审计人员专业水平及素质，拓宽信息公开化的渠道。改革审计报告制度，促使审计信息公开及其与舆论监督的联动。对公共支出项目进行绩效审计得出的审计报告应全部对社会公告，以强化审计监督，结果公示制度不仅是保障公众的知情权和民主政治的需要，也是延长审计监督链和审计建议更好地履行的保证。（何玉新）
在我国，政府绩效审计萌芽于20世纪80年代中期至90年代初，但当时的政府绩效审计，只是侧重于对企业的经济效益审计。直到2005年以来，绩效审计才真正涉足公共资金管理和使用领域，被审计对象也从单纯的国有企业扩大到所有管理和使用公共资金的政府部门和企业事业单位。所以，政府绩效审计在我国发展的时间不长，基本上还处于探索阶段，在实践过程中遇到了许多困境，本文主要对政府绩效审计中存在的主要问题进行阐述，并试图找到走出困境的出路所在。
一、政府绩效审计的含义
政府绩效审计，顾名思义，是一种对我国政府工作的经济性，效率性和效果性进行审查、评价的审计模式。根据《世界审计组织绩效审计指南》和《亚洲审计组织绩效审计指南》中的解释，所谓经济性是指“从事一项活动并使其达到合格质量的条件下耗费资源的最小化”；效率性是指“投入资源和产出的产品、服务或其他成果之间的关系”；效果性是指“目标实现的程度和从事一项活动时期望取得的成果和实际取得的成果之间的关系”。
二、当前开展政府绩效审计面临的困境
(一)缺乏必要的法律依据和评价标准
虽然我国财政法制化建设进程逐步加快，但迄今还没有出台全国性的规范绩效审计的法律法规。由于绩效审计的特殊性与复杂性，目前我国还没有形成一套完整的法规体系适用于绩效审计.已出台的法律、法规中涉及绩效审计的内容较少。财政部虽然制定了一些具体财政支出领域的绩效评价办法，但在法律约束力等方面还存在很大差距，而且各个绩效评价办法的要求不尽相同，绩效评价的内容、指标和标准设计、绩效评价的操作规程、评价结果的应用等方面规定得不详细，造成了一些地方财政部门开展绩效评价工作时无法可依，工作开展不普遍、不规范。
对于政府公共部门的绩效审计，目前尚没有一个明确的规范，既没有绩效审计方面的指标评价标准，也没有绩效审计方面的准则性质的可操作性指导文件。由于我国还没有建立绩效评价数据库，积累的分类财政资金使用绩效数据不丰富，造成设计的绩效评价标准对实践的指导性不足，需要经过绩效评价实践进行完善。
(二)相关部门对绩效审计重要性认识不足
目前的政府绩效审计中，更多的是针对基本建设投资、金融业务进行的.而较少对主要的公共部门，即行政事业单位的经费开支、专项资金开展绩效审计。随着国有企业转换经营机制，现代企业制度以及有效激励与约束机制的逐步建立，国有资产管理方式得以逐步改革和完善。注重企业绩效已经越来越成为企业经营管理者的自觉行为，这些企业的绩效似乎已不再是政府审计所关注的重点问题，有向内部审计倾斜的趋势。另外，随着政府采购工作的兴起，对政府采购活动的审计已经开展了好几年，目前主要关注的仍是真实性和合规性，对整个采购活动的经济性、效率性和效果性较少关注。
由于法制观念等诸多因素影响，自觉接受监督的意识还不强，对绩效审计的认识差距更大。
绩效审计评价结果的应用尚未得到充分重视。当前，财政部门和预算部门对财政支出绩效评价结果的使用做得不够。往往是绩效评价工作完成后束之高阁，或者即使交给被评价对象，各有关部门对此也重视不够。部门和单位对绩效评价结果不重视，主要是因为绩效评价结果的约束力不强，责任追究机制不到位。财政部门在分配财政资金中很少参考绩效评价结果调整各部门的预算，绩效高与低的政府部门或单位在获得财政资源配置上没有大的差别，使用绩效低的单位与责任人很少为此承担责任，“交学费”成为一些人解释财政资金绩效低的代名词。
（三)缺乏相应的绩效审计人才
其一，审计人才资源有限。现有政府审计人员的知识结构、专业素质、工作能力等方面与开展绩效审计的要求还有很大差距。我国审计机构人员多数来源于传统的财务人员和审计人员，缺乏非财经类的人员，如工程类、计算机、法律类等专业人员。其二，我国审计人员配置缺乏复合性知识结构难以满足效益审计的要求。绩效审计实施过程中，审计人员不仅要检查确定政策目标以及实施方法所依据信息的准确性、可靠性、完整性，还要评价实现目标的经济性、效率性及效果性，因此需要具备相应的独立性和专业胜任能力，还需要包括法律、税收、工程、环保、管理等多学科专业知识和技能，能够深刻理解政府审计工作，具备宏观经济的知识，以及良好的透视能力与较强的信息意识，在评议政府业绩时能够做出准确中肯的判断。
(四)政府审计的信息公开制度不健全
我国目前政府审计的信息公开制度有一些问题巫待解决。诸如政府审计信息公开的工作不到位，政府审计信息公开的法律制度、问责制度不完善，审计的信息公开制度缺乏独立性，政府审计的信息公开制度缺乏规范性等。
三、关于推进政府绩效审计发展的思考
(一)完善有关法律法规，营造良好的法律环境
一是要完备法律授权，从立法上明确绩效审计的目标、范围、内涵、责任、权利和义务等，维护政府审计的权威性。二是制定政府绩效审计准则，在准则中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计方法、审计报告基本形式等做出规定。三是制定与政府绩效审计有关的执业规则，加强对审计人员的业务能力、职业素养等方面的培训和教育，提高审计队伍的整体水平。
(二)建立预算绩效评价体系，明确政府绩效评价依据
政府绩效审计强调必须很好地制定政府部门的目标，这样才能真实合理地评价被审计单位目标的实现程度。必须建立预算绩效评价体系，加强可行性论证、强化项目评审，切实保障项目决策的科学化、民主化，提高决策水平。在建立预算绩效评价体系的基础上，积极探索预算绩效评价体系与政府绩效审计相结合的新路子，使项目目标和业绩标准有公认的、法定的规范予以定义，也使政府绩效审计结果能为财政预算编制提供更为可比的参考信息。
(三)加强审计宣传，树立绩效审计观念
绩效审计已成为政府审计的主流，这是经济发展的客观要求，也是审计机关审计使命所决定的。尽管在我国开展绩效审计存在着这样或那样的困难，但是不能让这些困难束缚人们的思想.羁绊人们前进的步伐。只有破除传统观念对人们的束缚，才能从根本上提高人们对政府绩效审计的重视程度。绩效审计需要关注的核心问题就是要提高公共资金使用的经济效益和社会效益。通过绩效审计，可以有效判定各项支出是否实现了预期目标，是否与社会发展和经济增长的目标相一致。公共支出绩效审计有助于完善政府宏观经济管理的方式，改进宏观经济调控，促进经济增长方式的转变，有助于建立节约型社会，从而促进整个社会资源配置效率的提高。因此，必须全面认识和高度重视财政支出绩效评价的重要性、现实性和紧迫性。
(四)加快建设适应绩效审计要求的审计队伍
在现有人力资源的基础上，通过对审计人员的知识结构、能级结构、年龄结构等优化.使整体审计队伍综合素质增强，更加适应开展公共支出绩效审计工作的需要。要建立人才库、咨询专家库.有效利用专业能力特别强的外部的人力资源。强化业务培训，有针对性、分层次地提高现有审计人员的业务素质。加强审计人员的思想道德和职业道德教育。设立专门的交流渠道，扩大审计经验和审计新技术的影响作用。
(五)改善政府审计的信息公开制度
完善政府审计信息公开的相关法律制度，完善政府审计信息公开披露的问责制度，提高对政府审计信息公开重要性的认识，提高审计人员专业水平及素质，拓宽信息公开化的渠道。改革审计报告制度，促使审计信息公开及其与舆论监督的联动。对公共支出项目进行绩效审计得出的审计报告应全部对社会公告，以强化审计监督，结果公示制度不仅是保障公众的知情权和民主政治的需要，也是延长审计监督链和审计建议更好地履行的保证。（何玉新）
| 【关闭】 【打印】 |
