城市规划审计应关注的问题及对策
兰晓东 刘红权 丰满 敬苗苗(审计署郑州办)
【发布时间:2011年12月19日】
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    城市规划在城市发展过程中发挥着举足轻重的作用,它引导城市发展趋向理性、力图使其发展轨迹更加符合客观规律。我国最早的城市规划可以追溯到西周时期。周公按照“以礼治国”的规划思想建造了雒邑,这是中国历史上第一次有明确记载的城市规划事件,著作《作雒》记录了其建筑制度和规划理念,对后世产生了深远影响。此后的汉长安城、三国时期曹魏都城邺城、汉魏洛阳城、隋唐长安城、北宋东京、元大都、明南京皇城等城市规划格局,都不同程度地吸纳了其中的精髓。明清北京城则几乎完全继承了其规划思想。当今,城市规划已逐渐成为一门成熟的学科,它包罗万象,涉及地理学、历史学、社会学、经济学、行为心理学、环境生态学等多门学科。然而,面对城市这样一个庞杂的系统及其发展过程中的种种不确定性和偶然性,当前我国的城市规划仍存在诸多尚待解决的问题。笔者通过审计实践接触城市规划,在查找实际规划工作中不合法、不合规问题的过程中,发现由于没有完善的弹性调整机制,当规划不符合现实需求、不满足发展需要时被不断地修改和变更,令自身的刚性陷入失效的窘境。笔者着这里反思这些问题和现象背后的深层次原因,试图从完善规划法律法规体系的刚性和弹性机制的角度,为城市规划的发展提出合理化建议,真正发挥审计“审、帮、促”的作用。

    刚性和弹性是规划中既矛盾又对立统一的两个方面。一方面,规划的刚性从法律层面上明确了其严肃性和权威性。没有刚性,规划就是“纸上画画、墙上挂挂”的一纸空文,无法发挥它在城市发展中宏观引导和微观调控的功能,因而刚性是第一位的。另一方面,科学的规划应当在其编制和实施管理阶段具有一定的灵活性和可调节性,城市规划的弹性机制是城市在规划的“骨架”下对控制要素进行引导和激励,以发挥城市建设的能动性[1]。因此它尽管处于从属地位,却是对刚性缺陷的一种不可或缺的补充。

    通过审计,笔者发现在当前城市规划的实际编制和实施过程中,主要存在以下两方面突出矛盾:

    一、规划的编制和报批周期长与城市发展速度快之间的矛盾。以省会城市为例,其城市总体规划的周期一般为十年,但以其日新月异的发展速度要精确科学地预测它未来十年的远景是很困难的。现行的规划往往是静态的,规划师们从现状出发,通过数学模型进行人口规模、建设用地面积等各个指标的测算,经过广泛征求各个部门和专家意见、严格按照法定程序由各级政府层层把关最后通过国务院审批。这一过程通常要花费三至五年时间,依照现行《中华人民共和国城乡规划法》的要求,地方规划的行政主管部门应依据国务院批复的总规制定包含各类强制性指标的控制性详细规划作为供地管理的依据,而这一程序又需花费至少两至三年的时间。正由于繁复的编制手续和冗长的报批时间,使得规划管理中出现了众多“先开工后办证”、“先建设后规划”的问题。

    二、对规划修改的苛刻要求及规划编制科学性不足的矛盾。为了防止个别主体的不合理诉求或者对局部利益的过分追求,针对频繁修改规划指标的现象,现行的城乡规划法对于规划尤其是控规修改的程序做出了严格规定。一方面,此举提高了规划刚性,有效防止了“只顾建设,不顾管理”以及“为了个别项目硬搞规划”等问题;但另一方面,一旦某些指标在发展过程中突破规划范围或者原功能区的编制与实际发展偏差较大,就面临着耗费人力物力财力来修编城市规划的被动局面。

    为了合理解决以上两个突出矛盾,通过对审计过程中发现问题的总结和思考,笔者从体制机制层面对规划工作提出以下三点建议:

    首先,分时期、分阶段制定城市规划:合理地将城市近期、中期和远景规划结合起来,由传统的静态规划向动态规划、目标规划向实施规划发展[2]。打破原有编制终极静态规划的传统,转为构建“远景蓝图规划-中期控制规划-近期实施规划”系统,三者要相互协调,形成对接。三者的功能及弹性不同:以一年为周期的近期实施规划,要对年度建设项目及其用地作出具体安排,确保其目标和方案能够得到逐年落实。由于我们对城市发展现状和市场环境变化可做出较为准确的预测,近期规划应注重其刚性;以五年为周期的中期控制规划,应以近期发展情景为判断基础,分类别编制专项控制规划,如交通网络规划、居住用地规划、公园绿地规划等,通过近期规划落实情况的检讨和反省,不断优化和调整这些专项控制规划;以十年为周期的远景规划,用以对人口规模、建设用地规模、绿地和水源地保护等各项指标进行“骨架”式的限制。由于市场、环境等多种不确定因素,后两者而应充分体现其轮廓性和弹性。

    其次,分区域制定城市规划:依据城市不同区域发展现状、方向和目标的不同,对其指标的刚性和弹性约束进行区分对待。例如在基础设施较为完善、发展相对成熟的老城区进行改建和插建时需要考虑其是否符合该区域的功能定位、是否会破坏老城区的一些历史风貌等综合因素,因此,对此类地区的规划,应当以刚性指标为主,弹性指标为辅。而对于城市中一些新兴的工业产业区、高校园区或者周边城市化进程较快的地区,由于政策、投资、市场等多种不确定因素,很难在规划编制阶段通过前期调查和研究论证确定土地用途和各项指标,因此,该类区域的规划应适当增加用地性质的兼容性,对相关指标也以确立合理范围,增加其规划的可操作性和弹性机制。编制时,规划师可以仅设计其骨架,由具体的管理者和使用者针对实际需求对其进行充实完善[3]。

    最后,分用地性质区分指标的刚性和弹性。一些对城市总体功能和空间结构有重要影响的用地属性如水源地、基础设施用地等需确立其刚性。但一些对周围生态环境影响不大的污染小、无危险的居住和商业性用地可体现出其灵活性和市场性。在操作层面,可将原来单一的刚性指标系统化,并对扩充后的细化指标做出刚性和弹性的相关规定。以地块用途为例,为增加规划弹性,可打破传统的规划编制办法,将这一指标扩充为最佳用途、兼容用途、禁止用途等一套指标,并对各种用途的比例或可允许的最大面积作出具体规定;也可根据区域发展需要,增加多种性质的混合用地[4],如教育用地周围通常需要配套文化娱乐及商业金融等其他性质用地。另外,其他一些现行《城市规划编制办法》规定的控规中的强制性内容,例如建筑密度、建筑高度、容积率等指标可考虑设置刚性的上下限值,但又令其可根据实际情况,在一定的弹性范围内调整。

    明代政治家张居正曾说过:“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”。当前我国城市规划面临的棘手问题也正是刚性过强,所立之法难以执行。因此,如何把握我国规划刚性控制下的弹性空间,更加科学合理地编制和实施管理规划,不仅是规划部门也是相关监督管理部门长期面临的一个难题,需要我们共同在理论和实践中不断地总结、思考和创新。只有平衡好这两者之间的关系,才能找到科学规划的途径,打造真正美好的城市未来。

    参考文献
    [1]马立野,于莹.城市规划设计中的弹性机制.黑龙江科技信息[J],2011,20:144.
    [2]刘永红.创新实施规划机制建立近期建设规划年度实施规划制度——以深圳为例,2007中国城市规划年会会议论文集[J]:1818-1822.
    [3]盛科荣,王海.城市规划的弹性工作方法研究.重庆建筑大学学报[J],2006,28,(1):4-7.
    [4]邓毛颖,蒋万芳.城市规划中的弹性问题研究.山西建筑[J],2007,33(35):26-27.
    
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