关于加强部门预算执行审计的几点思考
毛鹏程(湖北省黄石市审计局)
【发布时间:2011年12月16日】
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    部门预算是事业发展计划的综合反映,是加强单位宏观调控能力、改善资金使用状况的有效手段,是涉及单位管理的各个方面、集预测与决策一体的综合性工作。部门预算审计是财政预算执行审计的重要组成部分,从2009年开始,我局连续三年对10家部门单位预算执行情况进行了审计,并作为“重头戏”纳入预算执行和其他财政收支审计工作报告,如今年披露的部门支出超预算、项目支出预算编制不完整、大量使用编外人员、小车超编情况严重、单位财务收支不规范等问题,得到市人大常委会的高度重视和好评,特别是今年以“审计风暴”的显著标题在黄石主流媒体和《楚天都市报》头版进行了大幅披露,产生了广泛的社会影响,审计机关的公信力和执行力得到了进一步的提升,部门预算执行审计查出问题的整改落实率明显提高。我们的主要做法是:

    一、明确四个目标,做到有的放矢

    思路决定出路。部门预算执行审计可以说是一项系统工程,好比建房子,规划设计十分重要,审计目标明确了,就可以做到心中有数、有的放矢。预算执行审计是审计机关的重要职责,行政事业单位的预算执行情况,是市级预算执行的重要组成部分,我们按照“摸清情况、查处问题、促进加强财政财务管理”的原则,要求达到以下四个目标:一是要掌握单位部门预算执行和其他财政收支具体情况,摸清部门预算收支的“总盘子”;二是要坚持揭露和查处部门预算执行中虚报冒领、转移挪用财政资金等重大违法违规问题,促进部门加强内部管理,解决预算执行中存在的突出问题;三是要关注财政资金使用效益情况,积极探索绩效审计路子;四是要客观反映部门预算单位存在的困难和制度上的缺陷,从体制机制上提出加强部门预算管理的意见和建议,促进财政体制改革措施落实到位,促进提高财政财务管理水平。

    二、围绕预算运行轨迹,锁定九项重点内容

    如果说,审计目标是规划设计,那么确立审计的重点内容就是施工图纸,细节决定成败,审计中我们注重把握以下九项重点内容:
    (一)审查部门预算编制和调整情况。预算编制是源头,抓住了源头就是抓住了“牛鼻子”,审计中我们突出“五个审查”:一是审查部门预算编制程序情况;二是审查基本支出预算申报依据,项目支出预算申报依据、立项评审情况;三是审查部门预算的细化情况;四是审查部门追加、追减预算的申请文件、依据,财政部门和预算分配权的其他部门调整预算、计划的时间、金额及其占部门年度预算的比重,调整部门预算事项未编入年初预算的原因和对资金管理、使用带来的影响。
    (二)审查部门预算批复和资金拨付情况。预算批复和资金拨付是执行部门预算的具体体现。审计工作中,我们注重审计“三个问题”,一是审计批复预算、下达计划的及时、完整性,年初预留资金的问题;二是审计在批复预算时随意调整项目,调增、调减预算(计划)金额,擅自改变预算资金用途的问题;三是审计无预算、超预算、超越预算级次或向非预算单位拨款,截留、挤占、挪用应拨付所属单位资金的问题。
    (三)审查部门预算支出情况。在现行预算保障不足的情况下,超预算支出是很普遍的现象。我们从审查部门实际支出与预算支出的差异入手,寻找超预算支出的资金来源,分析超预算支出的原因,通过对支出项目的定性定量分析,从体制机制上提出解决问题的意见和建议。
    (四)审查部门预算项目支出及其效益情况。当前项目支出占部门预算支出的份额呈上升趋势,也是部门预算执行审计的难点。审计中我们注重向“两端延伸”,一是注重审查部门预算项目支出的立项评审、预算编报、批复和资金拨付情况的“源头”审计;二是以资金运动为主线,注重审查挤占挪用财政资金,决策失误、项目安排不合理、编制预算不科学、资金使用不当,造成财政资金滞留、闲置、损失浪费、使用效益低下等问题的“终端”审计。
    (五)审查单位人员工资、福利发放情况。当前虽然各地都规范了部门单位的津补贴标准,但以各种名义违规发放的问题有禁不止,我们一直把乱发乱补的问题作为必审内容,主要审查当年发放工资奖励情况及其依据,从各种渠道和支出项目发放福利物资情况,通过对预算单位财政保障能力与实际发放情况的纵向对比分析,反映财政对人员工资福利的保障程度,通过部门之间发放情况的横向对比分析,反映部门单位之间工资福利水平的差距和苦乐不均情况。
    (六)审查差旅费、维修费、会议培训费“三费”支出情况。差旅费、维修费、会议培训费等“三费”支出,在整个部门预算支出中权重较大,也是容易发生“猫腻”支出的项目。我们通过对差旅费、维修费、会议培训费具体项目支出的审查,突出反映“三费”支出项目的真实性以及所占经费支出的比重,不拘泥于报表和账面数,仔细审查经费支出的其他项目,有无根据需要随意进行科目之间调剂,有无借机游山玩水、发放钱物、套取资金等违纪违规问题,
    (七)审查单位聘用人员情况。当前行政事业编制控制较严,一些单位便绕开编制约束,大量聘用编外人员,也是造成行政效能低下、行政成本居高的重要因素。我们以编制部门批准的编制为基础,重点掌握单位聘用人员的程序、数量、结构、待遇和社保、医保缴纳等权益保障情况,经费来源情况,支出总额情况,以及所占经费总支出的比重,分析与单位事务配比情况,有无照顾关系和不顾工作实际多头聘用的问题。
    (八)审查报销票据的真实情况。当前一些部门假发票、假票据报销还没有从根本上得到遏制,也是造成单位违法违纪的“罪魁祸首”,审计中我们突出“两个关注”,一是要关注大额票据所填用途是否与实际相符,有无巧立名目发放钱物等问题;二是要关注票据本身是否正规,有无用白条和假发票报销等问题。要通过不合规发票的数量与所抽查发票总量的定量分析,反映部门预算执行中存在的通过采取虚假发票乱发钱物、核算不实等突出问题,提出加强发票管理的建议,切实降低行政运行成本,促进部门单位遵守财经制度和廉政建设。
    (九)审查其他财政收支情况。从广义上来说,其他财政收支是部门预算的重要组成部分,审计中我们注重“内外结合”,一是审查部门及所属单位内部控制,财政收支和资产管理情况,揭露收入未纳入财务部门统一管理,向下属单位转移支出,私设账外账、“小金库”、转移国有资产等问题;二是审查部门单位对外投资的决策、审批的程序,有无因决策失误导致国有资产损失浪费的问题,资金来源是否符合规定,权益和收益是否真实反映,有无资金体外循环,造成国有资产流失,投资收益是否达到预定目标。

    三、突出三个结合,确保取得实效

    部门预算执行审计是财政预算执行审计的重要组成部分,是人大、政府领导十分关注的审计项目,也成为每年审计工作报告的进“笼子”项目,必须统筹兼顾,密切配合,我们在实际工作中突出三个结合:
    (一)全面审计和突出重点相结合。一是将所有部门预算单位都纳入审计视野,每年审计一定数量的部门单位,在五年内将所有的部门单位预算执行情况审计一遍,实现部门预算执行审计的“全覆盖”;二是在全面掌握部门单位收支规模的基础上,根据不同部门及其不同职能、不同特点,以财政资金的走向为主线,以“三费”使用为抓手,按照审计工作方案的要求,审深、审透,重点审计部门及所属单位的主要资金及其管理中的关键方面和薄弱环节。
    (二)部门预算执行审计和其他专业审计相结合。随着审计项目计划管理的改革,经济责任审计从原先的松散型计划到纳入年初的项目计划管理,而经济责任审计已占地方审计机关项目任务40%左右,我们在进行部门预算执行审计时,统筹谋划、精心组织,做到与其他专业审计特别是经济责任审计同步实施,有效地整合了审计资源,提高了审计工作效率。
    (三)部门预算执行审计与计算机审计相结合。一是利用财政联网审计平台,事先进行“筛选”,确定部门大额异常支出情况,并及时地反馈给相关审计组,使得审计组可以“带着问题”审计,此举有利于统一口径、统一汇总、统一分析、统一报告;二是审计过程中摒弃了以往“纯手工”或“半手工”作业方式,对每个审计项目都实行计算机审计,从数据采集转换到打包复核都运用计算机来完成,摆脱了大量手工重复劳动,大大提升了审计工作效能。(毛鹏程)
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