关于我国开展农业绩效审计的几点思考
朱江(审计署太原办)
【发布时间:2011年12月15日】
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    现阶段我国的农业审计对象主要是农业专项资金。根据1997年1月1日起施行的《审计机关对农业专项资金审计实施办法》,审计主要内容是农业专项资金财政、财务收支的真实、合法和效益。但是由于种种原因,目前实际操作的基本上是对农业专项资金财政、财务收支的真实性和合法性进行审计。如何开展农业绩效审计,本文将结合美国绩效审计的情况和我办农业审计的实践经验进行探讨。

    一、增强宏观意识和全局意识,必须认识到在我国开展农业绩效审计的时机和条件已经成熟

    我国目前已确立了社会主义市场经济体制,财政支出占GDP相当大的比重,特别是财政支农支出占GDP的比重正逐年加大。2005年12月底召开的中央农村工作会议强调,中国的国情决定了农业和农村的发展事关全局,只有真正把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,才能把握住经济社会发展的主动权,并提出了2006年国家财政支农资金增量要高于上年,国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年,其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年等具体指标。但是我们也必须清醒地认识到,目前我国部分政府机构行政效率低下,管理工作不到位,损失浪费的现象比较严重,特别是在涉农的基层政府部门表现的尤为突出,这与公民,特别是广大农民的民主意识觉醒,要求政务公开,提高服务质量,多渠道对政府效益、效率进行监督还有很大差距。由此可见,我国开展政府农业绩效审计的条件和时机已经成熟,农业绩效审计将在促进政府运作更加公平、高效、透明,顺利完成权力型向责任型转变,由管制型向服务型转变,致力于宏观调控和公共管理,致力于提供优质高效的服务发挥更大的作用。从审计机关自身角度看,传统的财务审计在审计范围、审计作用、审计手段上均有限,开展农业绩效审计,可以扩大农业审计职能范围、作用、手段,为农业审计的发展开辟了新天地。

    二、目前的现状是我国农业效益审计进展缓慢

    虽然审计署和地方审计机关近几年对如何开展农业绩效审计进行了不断地尝试,逐渐加大了审计调查的力度,但是收效不大,还没有摸索出一条适合我国国情的农业绩效审计的路子。主要原因:一是缺少效益审计的评价标准和体系。如对财政支农资金的使用效益如何衡量、评价缺少统一的和公允性评定标准,导致涉及工程技术专业领域存在的问题很难判定。农业项目具有点多、面广的特点,尤其在农业项目的申报、立项、实施、监控、验收等各个环节,管理还十分粗放。项目管理与财务管理脱节,缺乏基础资料。被审计单位提供的资料,难以验证其项目建设的全部内容和资金投入的真实效果;二是缺乏效益审计的法律法规依据。现行的审计法律法规没有对效益审计的法定目标、审计程序、审计证据来源、评价体系等做出明确规定,以致对项目单位使用农业专项资金的效益很难做出恰当的评价,使效益审计的难度和风险增大;三是审计人员业务素质参差不齐。突出表现在三个方面:其一农业审计人员结构不合理,缺少基本建设、金融信贷、计算机审计方面的专业人才;其二计算机审计还未能在农业项目中开展,缺乏相应的审计软件;其三审计人员专业培训不够。

    三、结合美国开展政府绩效审计的做法谈谈我国开展农业绩效审计的思路

    (一)在宏观上要与时俱进,加强绩效审计立法工作。美国1921年制定的  《预算和会计法》,明确了审计总署对政府经济监督的职能。1970年国会通过的《立法机关重组法案》和1974年《国会预算与拨款控制法案》授权美国审计总署对政府机构的项目管理活动进行评估与分析,1972年审计总署制定了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计标准》,扩大了政府审计的工作范围,明确了开展经济和效率审计、计划项目效果审计。以后,美国审计总署多次修订《政府审计准则》,详细规定了绩效审计操作步骤和要求,不断完善绩效审计工作程序、现场作业准则和报告准则。由此可见,美国开展政府绩效审计不仅有充分的法律依据,而且有详细的审计标准和操作指南。我国1982年制定的《宪法》明确实行审计监督制度,规定国务院和地方各级人民政府设立审计机关,对财政收支、财务收支进行审计监督。1991年全国审计工作会议提出“开展财务审计,并逐步向检查内部控制和经济效益方面延伸”。1995年制定的《中华人民共和国审计法》首次在国家法律层面上提出了效益审计,规定“国家审计机关对财政收支的真实、合法、效益依法进行审计监督”;2003年审计署在2003至2007年审计工作发展规划中提出“积极开展效益审计,促进提高财政资金的管理水平和使用效益”。与美国相比,我国对政府绩效审计的立法还并不完善的。因此,我国应加强对政府绩效审计的立法工作,从两个层面进行:1.当前,在全国范围内应考虑制定政府绩效审计工作条例,该条例应包括选择总审计师的标准、审计范围、提供报告的时间、合理获得记录的渠道、审计负责人的法律豁免权、拥有充足的预算和制裁惩罚措施等。2.应考虑参照美国政府审计准则,制定适合中国实际的绩效审计准则。
    (二)探索有效的技术方法和评价标准,大胆借鉴国际先进经验。就审计技术而言,绩效审计和传统财务审计之间有许多技术是通用的,但也有许多特点,如问卷调查、经济活动分析和成本效益分析。就审计方法而言,绩效审计的特点是非常明显的,例如大量采用专项审计调查、大范围进行跟踪审计、跨单位跨部门组织横向审计等,这些技术和方法值得我们深入研究。美国绩效审计成功的经验,作为人类文明的成果,完全可以为我们所用,当然中国国情不同,决定了我们在借鉴美国同行的经验时要注意鉴别和选择,如美国的财务管理和会计核算相对规范,审计机关在实施绩效审计时基本不关注基本财务会计数据的真实性,这在中国就行不通,今后相当长时间里,我国的财务审计、合规审计和绩效审计会同时存在,甚至还必须同时进行,这是中国经济发展阶段的客观要求,也是实事求是的具体体现。此外,建立一套科学可行的指标评价体系也是开展农业绩效审计刻不容缓的措施。指标的科学性可以在一定程度上体现公平。农业绩效审计指标内容包括对经济效益的评价和社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价而定,对于社会效益的评价可以根据不同的行业、不同性质的内容而定。我们应该针对农业专项资金的不同类别,如:预算安排的农业专项支出、预算外农业专用资金、政策性农业专项贷款以及外资运用农业项目的资金,应分别制订效益审计的审计评价标准和相应的审计评价体系。同时,有计划地选择一些项目单一、基础工作较好的农业资源环保项目进行效益审计试点,从中摸索方法,总结经验,为逐步推广效益审计奠定良好的基础。
    (三)开展政府农业绩效审计,要在人力资源上做文章。由于绩效审计范围广、内容丰富,与财务收支审计相比,对审计机关和审计人员提出了更高的要求,因此审计机关必须充分利用好审计资源,才能有效地实施政府农业绩效审计。宏观方面,要求审计人员具备宏观经济知识和较高政策水平,具备科学评价项目效益的能力;微观方面,必须精通财务管理和会计学等知识,还要掌握相关的工程、农艺、统计等专业知识。主要措施,一是必须采取多层次培训和考核等手段,以提高现有审计人员的素质。不仅要从政策法规、综合知识等方面进行培训,更应针对不同的审计专业、审计领域的特点进行培训。让大多数农业审计人员逐步掌握绩效审计的基本知识,在实践中能够结合本专业技能运用绩效审计的方法。着重拓宽审计人员的思路,一方面使审计人员具备创新能力,能够发现与财务审计不同的问题;另一方面,能够以联系发展的观念看待或解决审计查出的问题。要进行政府环境培训,使审计人员非常深刻地了解政府工作并对政府业绩形成有价值的评判。要进行绩效审计方法和技术的培训,重点提高审计人员绩效审计的能力和经验。要进行具体绩效审计项目的技能培训,如统计学、社会科学、计算机技术等。二是审计机关应注意吸收不同专业的人员充实审计队伍。如吸收工程师、数理统计师、农艺师、电子计算机专家、律师等社会精英加入审计队伍。还应建立一个完备的审计专家库,做好绩效审计的智力储备,应经过考评聘请社会各领域、各行业的专家建立起审计专家库,他们平时分散在各行业从事本身的专业工作,审计机关与他们建立起顺畅的沟通和联系渠道。绩效审计在实施过程中有了对专家的需求时,将专家召集起来,加入审计组共同完成审计项目,审计机关支付相应的报酬。(朱江)
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