浅谈太湖水污染治理审计的难点与对策
许华柱 张卫国 徐晓花(江苏省苏州市审计局)
【发布时间:2011年12月15日】
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太湖流域地处长江三角洲腹地,流域面积36895平方公里,行政区划分属江、浙、沪、皖三省一市,其中江苏52.6%,浙江32.8%,上海14%,安徽0.6%。2004年太湖流域地区在占全国0.4%的国土面积上创造了全国13.4%的GDP,是我国经济最具活力的地区之一。但是,随着近年来经济的持续增长和民营经济的快速推进,相应的污染治理措施未能及时跟上,环境污染特别是水污染问题日趋严重,流域内河道水质持续恶化,湖泊富营养化程度明显加重。据相关资料显示,目前仅有6.5%的水体达到地表水环境标准Ⅲ类以上,15.3%的水体为Ⅳ类,其余水体为V类或劣于V类,I、II类水几乎消失,太湖地区水污染问题已经成为制约该地区可持续发展的瓶颈。
面对严峻的水污染形势,国家和太湖地区各级党委、政府都意识到太湖流域水污染治理的紧迫性,逐年加大财政投入、采取多种治理措施。如S市连续申报3期省级补助项目总投资和数量呈逐年上升趋势,年均增幅分别达到34%和51%。面对如此大的资金投入,审计机关要发挥免疫系统功能,就必须及时跟进污染治理资金对于水环境质量的改善情况,并科学评价治理项目的环境效益和社会效益,从而为科学治污、绿色发展保驾护航。

一、太湖水污染治理审计的特征

太湖水污染治理审计是近年来审计机关在环境审计上的重大突破和有益尝试,由于其审计范围较广、审计方式灵活、又兼具跟踪审计等特性,与传统的财务收支审计和工程审计具有明显差异。
(一)审计范围具有广泛性。太湖水污染治理审计的被审计单位涉及面较广,不仅包括建设、农林、水利、环保、财政等政府部门及其所属单位,而且包括具体实施治理项目的乡村,以及相关国企、私企和畜禽、水产养殖场(户)等。由于这些部门和单位的管理活动和业务活动及对资金、项目等各种资源的实际运用形式多样,使得审计范围具有较广的辐射面,既包括被审计单位具体的运行管理行为,还包括对太湖水污染治理各级财政资金的投入和使用情况,以及各类治理项目的建设管理运行情况等。因此,太湖水污染治理审计除了通常的政府部门和相关单位的资金使用和工程项目审计之外,还包括对治理项目的经济性、效率性、效果性,使得审计的内涵和外延进一步充实和放大。
(二)审计涉及领域具有综合性。太湖水污染治理审计相较单一的财务收支、竣工决算、专项资金审计而言,其审计视角更宽,涉及领域更加综合。在审计资金上,由于治理项目投资资金大多为“拼盘式”,不仅涉及中央、省、市、县、镇各级财政资金,还涉及企业、实施主体自筹资金;在审计行业上,不仅涉及污水处理厂、污水管网、垃圾收运体系建设等城市环境卫生基础设施领域,还涉及重点污染行业提标改造和深度处理、关停化工企业等产业结构调整领域,以及环境保护、生态补偿等政策执行领域,审计涵盖领域具有较强的综合性。
(三)评价标准具有多样性。太湖水污染治理审计具有绩效审计的典型特征,涉及政府管理部门的管理绩效,专项资金的使用绩效和治理项目的实施绩效这“三大绩效”。且治理项目类别多样,包括主要出入湖河道清淤、太湖湿地建设、城镇污水处理设施建设、乡镇生活垃圾收运体系项目、畜禽养殖场废弃物处理工程等。审计要对每类项目的经济效益、社会效益、环境效益进行科学评价,必须针对具体项目深入剖析和查找体现效益的定量指标和定性指标,评价标准呈现出多样性特征。
    (四)审计过程具有延续性。政府管理部门的绩效和治理项目的运行绩效,有些可以马上体现出来,有些则需要经过一段时间才得以表现。特别是某些治污工程,其效益的发挥需要内外因素和主客观环境的共同配合,很难在建成完工后短期内量化其各类效益。因此,在进行审计时,只对管理部门的当期业务活动及治理项目的直接绩效进行审查是不够的。要克服这一弊端,在实施太湖水污染治理审计时,不仅要关注当期项目,更要对上一期项目的运行绩效进行追踪问效,通过连续的、动态的跟踪监督,将审计触角向前和向后延伸,以时段代替时点,增强审计评价特别是绩效评价的科学性。    
(五)审计方法具有灵活性。审计内容的多样性决定了审计方法的灵活性。由于太湖水污染治理审计兼具资金审计、工程审计、绩效审计等特征,单单采用传统的财务审计和工程审计方法,如账册分析法、工程量复核法、内控执行法等已不能满足审计需要,必须及时跟进环境审计和绩效审计的发展趋势,采用数据分析法、调查论证法、指标评价法等,并结合信息化审计,利用GPS、地理信息系统、在线监测系统、数据库编程等对相关的数据和指标进行分析,因此审计人员必须根据太湖水环境审计的对象、目标和审计方案,选择有效恰当的审计方法以提高审计针对性。

二、太湖水污染治理审计的难点 

太湖水污染治理审计是审计发展向综合性、时代性过渡的必然产物,也是水环境审计的“试验田”,审计机关在实践过程中受制于经验和知识的不足,在科学选题、组织协调、专业知识、规避风险等方面尚存一定的难点。
(一)治理项目涉及种类多,切入点选择难。太湖水污染治理项目类别多、资金分布散,如S市2008至2010年一至三期项目达到801个,涉及饮用水安全项目、点源污染治理、城镇污水处理和垃圾处置、面源污染治理、生态修复、提高水环境容量的引排通道工程、河网综合整治7大类11小类项目,总投资达200多亿元。面对涉及面广、体量大的审计对象,加之审计部门以前尚未接触过此类环境审计项目,也没有实践经验可供借鉴,使得流域审计机关组织太湖水环境审计时,在项目的确定、力量的配备、评价体系的选择、审计成果的反映等方面尚存难点。如何找准切入点、抓住关键点,成为摆在审计部门面前的现实难题。
(二)治理项目没有扎口管理,项目组织协调难。太湖水污染治理项目的主管部门涉及建设、环保、水利、农委、发改、财政等职能部门,具体申报、实施主体又以镇、村为单位,项目申报、方案论证、质量验收、业务指导、长效管理等一系列环节没有实现统一扎口管理,不仅使部分项目未实施后续跟踪管理和定期检测制度,而且造成部分项目因故障停用后无人管理、设施闲置等情况,重建设、轻管理现象较为突出。如农村生活污水治理项目,S市各县、区分别由农委、环保、水利等部门负责,具体运行和维护又由项目所在地的行政村负责,审计部门在调查取证及资料收集时需花费较大功夫,难以全面综合了解项目情况,从而导致审计结果难以利用。
(三)水环境审计专业人才匮乏,审计理念突破难。水污染治理审计是一门综合性、交叉性的学科,其广度和深度对审计人员的素质是一个极大的挑战。首先,审计人员必须懂得审计方面的知识,如财务审计、绩效审计、管理审计等;另外,还要具备社会学、统计学、环境经济学、环境科学,甚至工程学、生物学等多方面的知识,此外还必须具备一些与水污染相关的知识,例如水污染程度的鉴定、处理水量的推算、污染物的鉴别、水质检测数据的识别等。显然,从目前审计人员的现状看,尚缺乏这方面的专业知识和技术方法,难以很好适应环境审计的发展要求。此外,审计人员由于长期对财政财务收支真实合法性审计,已经形成了传统的审计理念,对于环境审计的概念还比较模糊,如何操作、涉及哪些内容、哪些领域等均无现成经验可借鉴,目前仍处于摸索、探索阶段,要完全达到这方面的能力尚需时日。
(四)水环境审计绩效评价体系尚未建立,审计风险规避难。目前,水环境绩效审计尚没有一个明确的规范,既没有相关的水环境审计评价标准,也没有该方面的指导性文件,更没有针对某一具体水污染治理项目的绩效评价指标体系。由此,审计人员在评价水污染治理资金和项目的绩效时,主观判断较多,定性定量分析较少,不可避免的带有一些主观色彩,一定程度上影响了评价结果的客观性公正性。即使聘请相关专家,由于其对审计工作特别是绩效审计的相关要求尚不能在较短时间内掌握,对设置科学、规范及合理的绩效评价指标还存在一定难度,从而影响了水环境审计的深入推进及其功能的充分发挥,客观上造成了难以避免的审计风险。
(五)太湖流域所辖审计部门各自为战,审计资源整合难。太湖位于江苏、浙江、安徽和上海四省市的中心,既孕育四省市经济社会的蓬勃发展,又接受着大量工业生产、居民生活带来的污染物。水具有流动性特征,水污染治理也是一个整体性全局性的系统工程,上游水污染治理的效果对下游水质情况将产生直接影响,只有统筹流域治理方能放大治理成效。而目前,各省市在治理水污染中却各自为政,缺乏协调,使水污染治理成效大打折扣。如S市环保部门对除取水口以外的其他太湖湖体水质数据并不知晓,相关数据主要由中央派出机构太湖流域管理局掌握,由于相关部门之间水质未能实现数据共享,致使地方环保部门不能及时了解本行政区域内太湖水质动态,不能为制定和调整太湖水污染防治实施方案提供实时的有效依据。同样,流域各地审计部门也难以避免“各自为战”这一“短板”,仅仅关注所在区域的治理状况,仅仅评价所在区域的治理成效,“各审各”多于“合作审”,使审计结论容易产生以偏概全的问题,也不利于从流域整体角度科学评价治污效果。为此,应看到太湖流域的环境治理工作是流域内各省市的共同职责,审计部门更需要通力协作和有效沟通,才能从流域整体角度发现问题,提出建议,提高审计成效。

三、提升太湖水污染治理审计质量的对策

太湖水污染治理审计是环境审计的重要实践,目前仍处于摸索阶段,存在的不足和难点显而易见,需要在工作机制、审计方法、扩大成果等方面加大实践探索力度,为“十二五”环境审计的开展提供有力支撑。
(一)开展水环境合作审计,提升环境审计整体合力。水环境审计如治理工作一样,讲究流域性和整体性,针对面广量大、带有艰巨性和复杂性的审计任务,审计机关必须摈弃各自为战、单打独斗的现有格局,调动内外部力量,形成有效合力,最大限度的发挥审计资源的整体优势。
一是探索上下级审计机关的合作审计。对某些重大投资项目、重要治理工程、重点审计事项由上级审计机关直接进行审计;对分散较广、具有普遍性的项目通过制定统一的工作方案,授权下级审计机关进行审计,使上级审计机关的业务指导与地方审计机关的主观能动性有机结合,从而既抓住审计重点,又能全面系统反映流域内整体治理情况,利于审计机关整体优势的充分体现。
二是探索流域审计机关合作审计。针对水的流动性特征,上下游审计机关可结合流域特征,共同商讨有效地审计合作方式,对流域内水质影响因素、水文地理因素等全局考虑,探索科学有效地审计方式,为提升水环境审计的质量和效果提供切实服务,这样既可以解决审计力量不足的问题,且利于审计过程中的相互沟通,信息共享,相互促进,从而达到事半功倍的效果。
三是增强与太湖流域管理机构的合作。审计机关可以增强与环境管理部门的合作,加强信息交流与共享,构建有效的环境监管体系。可进一步加强审计和环保部门的工作联系和协作配合,尝试建立双方协作工作机制,共享资源,相互提供相关信息、专家咨询和技术支持,相互通报重大情况、工作总结,共同组织实施有关重大项目和科研攻关等,从而规范合作行为,提升环境审计的质量与效果。
四是增强与被审计对象的合作。充分发挥审计的“审、帮、促”作用,与他们共同分析和查找环境污染问题形成的主客观原因,归纳总结污染治理经验,研究污染治理的经济有效方法,提高财政资金投入效益,保证审计结论和审计建议的科学性、有效性、针对性,从而推动被审计对象提高治理项目管理水平,进一步强化环境保护理念。
(二)继续深化水环境审计的方法和技术,提升环境审计现代化手段。一是加大审计信息化手段力度。在掌握治理项目的先进技术和应用软件的基础上,利用数据库编程、GPS定位和地理信息系统分析等现代化手段,进一步从宏观和微观层面分析项目整体规划和处理技术方面存在的影响绩效的问题。二是增强对水环境保护政策和污染治理工作动态的敏锐度。密切关注水环境污染的新问题、新情况、新趋势,把握水环境管理的新动向、新措施、新效果,及时掌握水污染治理项目的相关资料和数据,为今后开展审计工作夯实基础。三是积极拓展有效的环境审计方式方法。通过制定科学、有效的审计方案,提前规划审计步骤及采用的方法,为水环境审计的开展提供指导。四是推进审计公告制度,调动公众参与环境保护和治理的热情,并通过公众的力量督促政府及相关机构将审计建议付诸实现。                   
(三)构建治理项目绩效评价体系,提升环境审计结果的权威性。针对目前太湖水污染治理项目大部分没有国家标准可作为审计评价依据的现状,审计部门应掌握主动性,尝试与专家、主管部门、高校、被审计单位共同研究开发水污染治理绩效审计评价指标体系。从而对现有治理工程的运行情况、资金使用情况、环境效益和经济效益进行客观、准确的评价和考核,为发改、环保、水利等部门今后审批项目提供科学依据和技术支撑。这不仅是太湖水污染治理审计创新管理的一项有效举措,并将益于水环境审计的规范开展和深入推进。
(四)建立环境审计规范,提升环境审计质量和水平。由于我国没有制定环境审计准则,环境审计的行为规范和评价标准尚不明确,在审计工作中,只能套用其他审计类型的行为准则和工作规范,一定程度上影响了环境审计的质量和效果。为此,应进一步加强环境审计理论与实务研究,制定区域性环境审计操作办法,规范水环境审计工作。太湖流域各省市可结合环境审计实践,尝试建立区域性环境审计操作指南,从审计目标、审前准备、审计内容与方法、审计程序、人员构成、审计评价标准及参考文献等方面作具体规定,从而提高工作质量和效率,防范审计风险,并推进太湖水环境审计工作逐步走上规范化、制度化的轨道。
(五)加强环境审计组织管理和专业培训,提升审计人员能力素质。太湖流域各级审计机关应通过完善和优化项目组织结构和组织方式,保证项目开展的有效性和独立性、专业性和权威性。针对水污染治理项目特点,积极构建缜密、科学的审计工作网络,理顺上下级审计机关、治污项目管理和实施单位、科研院校等各方面的关系,形成高效顺畅的审计组织协调机制,为项目开展提供快捷的信息交流渠道。采取业务培训、经验交流、实务探讨等手段提高审计人员的知识水平和专业素质,并吸纳具备环境经济学、环境科学、生物学等知识的专业人员到环境审计的队伍中来,增强审计机关的软实力,以审计质量为抓手,不断提高环境审计能力和水平。(许华柱 张卫国 徐晓花)
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